问题的提出

党的十九大提出乡村振兴战略，强调“要坚持农业农村优先发展”，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“乡村振兴，生态宜居是关键”；全国生态环境保护大会上，习近平总书记特别强调，要“持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光”。习近平：《坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶》，《光明日报》2018年5月20日。2019～2022年的中央一号文件均提出农村农业污染治理和生态环境改善举措。习近平总书记的系列讲话及中央相关政策文件，对农村生态环境治理进行了全面阐述，为“生态宜居”明确了顶层设计和行动指南。

然而，在我国沿袭至今的乡村经济和社会治理体制下，农村生态环境保护面临着双重困境。一方面，改革开放后农村向以农户家庭为基本单元的生产结构转变，农村集体经济统一经营功能弱化，高鸣、芦千文：《中国农村集体经济：70年发展历程与启示》，《中国农村经济》2019年第10期。属于公共产品且依附于农业农村生态的生态环境不可避免地陷入了“公地悲剧”的困境，农户为追求农业生产效率，大量施用农药化肥，过度耕作土地，占用属于集体的林地、四荒地和水面进行生产，创办的乡镇企业随意排污，造成了严重的农业面源污染、工业污染、土壤退化、水土流失、水体富营养化等环境问题，产生了“市场失灵”；另一方面，我国的法律和行政制度中农村集体权能模糊，使其在与地方政府的博弈中陷入绝对弱势地位，在“唯GDP”政绩观的驱动下，地方政府不仅在财政投入方面偏向城市，造成农村地区各项公共投