引言

设立开发区、吸引外来资本进入是发展中国家增加就业、促进出口和经济增长的普遍措施。郑江淮、高彦彦、胡小文：《企业 “扎堆”、 技术升级与经济绩效》，《经济研究》2008年第5期。我国的开发区政策是20世纪80年代开始的经济特区政策的延续。向宽虎、陆铭：《发展速度与质量的冲突——为什么开发区政策的区域分散倾向是不可持续的？》，《财经研究》2015年第 4期。1984年，我国的第一个开发区——大连经济技术开发区设立。在经历了三十余年的发展后，开发区已经成为推动地方经济增长和实现国家区域发展战略的重要载体，为我国经济的高速发展做出了重要贡献。

与他国产业园区以市场和产业为导向形成的产业集聚不同，我国的开发区是在国家逐步开放过程中由地方政府主导形成的产业集聚。周伟林、周雨潇、柯淑强：《基于开发区形成、发展、转型内在逻辑的综述》，《城市发展研究》2017年第1期。地方政府的主导作用不仅体现为投资项目的规划与审批，更表现为地方政府对辖区内资源的整合以及通过制定大量优惠政策对企业进行的政策引导。李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。

随着“特殊区域特殊政策”的消失，开发区因政策优惠带来的体制优势正日益弱化，并且政策驱动的发展模式在资源环境约束的倒逼下难以为继。罗兆慈：《国家级开发区管理体制的发展沿革与创新路径》，《科技进步与对策》2008年第1期；孔伟杰：《制造业企业转型升级影响因素研究——基于浙江省制造业企业大样本问卷调查的实证研究》，《管理世界》2012年第9期。在经济新常态和新工业革命的大背景下，产业结构调整与经济转型更加依赖于技术创新和