非常规突发事件的应对是一项系统工程，不仅需要“国家队”的参与，更需要大量基层力量第一时间的投入和干预。在很大程度上，基层部门和基层救援力量的第一响应能力，是决定非常规突发事件应急水平的关键一环。为此，后续研究应当进一步将研究重心下移，关注基层政府部门、社会力量和基层公众的应急能力分析与评估。在开展充分的基层应急能力研究的基础上，提出有针对性的非常规突发事件“第一响应能力”模型。通过充实完善应急预案的各项要素和具体内容，进一步明确最基层部门和单位在应对非常规突发事件时应当承担的责任、需要执行的任务和需要具备的能力。

基层预案编制使用过程中面临的困扰和问题

随着应急管理工作的不断深化，我国应急预案体系已经建成，应急预案规模越来越大，内容越来越多，规定越来越细。但是，面对越来越庞大的应急预案体系，很多应急管理从业人员，特别是来自基层政府和单位的应急管理相关人员却仍然面临着一些困扰。这些困扰的集中反映是，在一个基层政府、部门或单位内部，根据不同的事件等级、不同的事件类型、不同的上级主管部门要求以及不同的职责分工，往往有若干个相互独立的应急预案，预案越编越厚、越编越繁的问题日益突出。多数人对名目繁多的预案望而生畏，难以消化，预案规定并未按照预期转化为应急准备和应急行动的能力。在应对一般性的突发事件时，基层工作人员凭借以往的经验和知识积累，尚可勉强完成各项应急任务。但是，一旦遭遇非常规突发事件，由于缺乏现成的可供参考的经验，传统的做法和应对模式将难以奏效。由此，基层部门出现了一个“老大难”问题，应对非常规突发事件的应急预案实用性差、可操作性不强，而且灵活性、可扩展性也较低。更有甚者，有的单位简