引言

消除贫困是人类孜孜以求的理想。减贫是人类社会的共同事业。中国政府始终将缓解贫困作为国家发展的重要目标和任务。20世纪80年代中期以来，中国政府实施的一系列扶贫政策和措施，极大地缓解了贫困现象。

随着贫困人口的大规模减少，贫困的结构和特征也随之改变。剩下的贫困人口分布较为分散，且相当一部分人因老、弱、病、残而失去劳动能力，因此，区域瞄准的扶贫开发政策难以有效地帮助他们脱贫，开发式扶贫的政策效应日益削弱（方黎明、张秀兰，2007）。2007年农村最低生活保障制度的建立对加速农村减贫发挥了积极、显著的促进作用，尤其是对贫困问题更为严重的中西部地区（韩华为、徐月宾，2014）。农村低保制度的建立一方面标志着我国农村几十年来临时性的生活困难户救助方式的制度化，另一方面也标志着我国的扶贫开发由传统的区域扶贫、整村推进开始向关注贫困家庭转变。我国的反贫困政策也经历了从最初“授人以鱼”生活救助式扶贫到“授人以渔”开发式扶贫，再到二者相互补充、双轮驱动的反贫困模式的转变，形成了“低保保生存、救助防返贫、扶贫促发展、开发奔小康”的新格局（向阳生，2013）。

党的十八大以来，我国把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，开创了扶贫开发事业新局面。扶贫开发聚焦到贫困家庭和个人，需要与农村低保制度有效衔接，避免扶贫资源的浪费和工作的低效。早在2009年中国政府就已经开始推行农村低保与扶贫开发政策有效衔接的试点工作，2010年在扩大试点的基础上明确提出在程序、政策、管理三方面衔接的工作意见。两项制度衔接的提出，凸显了精准化、差异化的扶贫理念，标志着我国农村贫困治理范式的进一步转