2015年农民工总量为27747万人，外出农民工16884万人（国家统计局，2016）。虽然自2011年以来农民工总量增幅持续回落，但有序推动如此巨量的农民工市民化，尤其是中央部署推动1亿非户籍人口在城市落户的行动，无疑是当今世界上最为复杂艰巨的社会工程。中国农民进城，极少是一次性进城，而是多次在城乡之间往返，只有当他们在城市获得了稳定就业和有保障的收入，他们才真正实现了进城安居。新型城镇化的实现根本在于城乡二元壁垒的破解，扭转过去那种农村资源流入城市而广大农民却被城市拒之门外的发展模式，积极地将农民纳入城镇之中，共享发展成果。因此，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是推进新型城镇化建设的首要任务。

随着劳动力的大量迁移，越来越多的农村人口在城市和农村双重拥有土地，形成了土地闲置、浪费现象严重的“空心村”。据统计，2000～2011年，我国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩参见《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》。。农村建设用地不减反增的现象也说明，现行土地制度安排将工业化和城市化的劳动力储备留在农村，使农民工无法真正融入城市，这是中国城镇化滞后且不稳定的主要原因（樊纲，2010）。推动农民市民化，实现农村人口有效转移的重要环节是构建一种农民退出农地经营、退出农村的新型机制（郑兴明，2012）。这些研究均指向农民主要的资本——土地资源，并且假设这些资本置换的财富可以作为其转换身份的有力支撑。根据德·索托（2007）的观点，农民往往拥有比较丰富的资产，农民不是缺少资本而是缺少一套使资产转化为资本的产权制度安排。《