自1985年以来，中国政府的扶贫战略发生了四次重大转变。在此期间，先后颁布了四个纲领性政策，即，1986年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》，1996年《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》和2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》。政府的扶贫方式亦经历了由分钱给物、救济式扶贫、开发式扶贫、开放式扶贫到参与式扶贫的演变。

中国农村扶贫由政府扶贫和社会扶贫两部分组成。有学者把政府专职机构扶贫称为政府扶贫，而把政府非专职机构扶贫称为社会扶贫。在本质上，政府扶贫行为是对公共资源的一种再分配过程，是针对缺乏自我改善能力的贫困对象配给扶贫资源。本文将政府扶贫行为定义为政府以消除贫困为目的，对扶贫资源进行管理与运用的过程和行动。

本章对政府扶贫行为的分析、讨论，建立在对6省12村调查资料的基础上。由于调查所收集的资料只涉及县、乡政府层级，因而我们的关注点主要集中于县、乡级基层政府的扶贫行为，即试图通过12个村庄的比较，总结出政府扶贫行为的特征，并解释政府扶贫行为与其绩效之间的关系。

各地政府扶贫行为比较

这次调查的12个村庄分布在全国6个省区，表7-1列出了12个村庄所获得的主要扶贫资源和扶贫项目。从中可见，它们在资源获取和扶贫的项目方面存在较大差别，扶贫资金的分配并没有与各村的贫困状况呈正相关。比如，甘肃晓锐村贫困状况要好于乾分村，但该村所获得的扶贫资金要远多于乾分村。

表7-1 12个村庄的扶贫资源获取和扶贫项目

在政府的扶贫项目投入过程中，县、乡政府的扶贫行为主要有扶贫项目的认定、扶贫项目实施、扶贫资源的投入、扶贫资源使