两宋时期，地方行政区划设计发生了较大的变化，主要是逐步建立了“路—府、州—县、军、监”三级管理体系。此时，在路与府、州两级机构之中，出现了大量的经略安抚使或者安抚使，他们尽可能地发挥着招抚辖内少数民族群体的职能，并在羁縻府州与羁縻县峒的体制之下安置这些群体，任其自我管理。就在这种安抚与羁縻之间，到两宋之交的时候，边疆少数民族群体之中的首领——土官作为一种身份的标识应时产生。之后南宋末年，蒙古汗国对南宋发动“斡腹”之战，在南宋与吐蕃、大理国之交界地带以及原大理国辖境设置了大量的土官。蒙宋两种政治军事力量就是借助这些土官，加强了对今西南边疆的治理。
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