如果英国的工业化进程没有引发新的社会问题，那么《旧济贫法》式的社会政策也许就会向中国旧王朝时期的“社仓”、“义仓”、“善堂”那样的社会设施一样，经千年而屡用不辍了顾俊礼：《福利国家论析》，经济管理出版社，2002，第275页。。正是由于出现了新的社会问题（市场失灵），国家开始承诺社会责任并深化为福利国家的形成。当然，在不同的国家，由于历史和社会影响因素的不同，尽管处于相同或者相近市场经济发展条件，各国政府也采取了不尽相同的社会政策措施，社会保障制度体系也各具特色，并由此形成了社会保障的公共部门支出与私人部门支出的现代分工体系public expenditure and the private sector. Institute of public administration，1988.P99～110.。德国的财政学专家马斯格雷夫指出：公共部门的职能并不是意义单纯的，而是包含着各种分职能。这些分职能包括提供公共需要的满足、调整收入分配以及稳定与增长理查德·A.马斯格雷夫：《比较财政分析》，上海人民出版社，上海三联书店，1996，第3页。。根据研究的需要，本书并不是一般性地研究公共部门支出的增长效益，为了简化研究，我们假定社会保障支出是公共部门相对于私人部门支出的惟一方面。

社会保障支出涉及公共部门的支出和私人部门的支出两个不同部门，就经济发展的过程来讲，公共部门的社会保障支出与私人部门的生产率存在着内在的联系，在一般情况下，只有通过提高生产率和就业与资源利用水平才能提高社会保障支出的实际能力。要提高生产率，就要求增加资本形成，包括在人力技能方面的投资；而为了资助这种投资