中国草地生态保护政策是建立在对草地过牧判断的基础上的。以内蒙古草地来说，其思路是在几十年的发展中，在有限并且有所减少的草地上，人口与牲畜数量已经增加了若干倍。越来越多的牲畜超过了草地合理的承载量，造成草地大面积退化。十几年来，围绕过牧与草地退化的关系、过牧产生的原因，以及应对政策是否有效，争论一直没有停止。

然而，过牧究竟是不是一个草地上普遍存在的事实呢？一些实地观察者发现存在过牧，但是另一些实地观察者则发现并未过牧。本讲研究不否认这些不同案例的真实性，问题在于不能不加论证就将个别的案例视为普遍的事实。当然，强调过牧普遍存在者的优势很明显，他们是在宏观统计数据的支持下展示了一个似乎是显而易见且难以拒绝的因果关系：牲畜多了使草地超载，因而引起过牧。“简单性”的确是一种力量，在争论的开始阶段尤其是这样。十几年来，过牧的定论作为一个普遍的前提，影响或决定了生态政策的方向。

过牧的结论是怎样被认定的

（一）对于过牧的文献综述

关于过牧的讨论始于20世纪80年代初，成为影响政策的主流理论是在2000年左右。姜恕对过牧的论证是：“引起草原退化的因素是多方面的。通常，过牧被列为最直接的、起主导作用的因素。”“历年来，畜牧业的发展是以牲畜头数的增长为指标，不是以畜产品为准。”不仅牧民对财富的传统观念以牲畜头数为指标，国家统计也是如此。在这样一些政策和观念的影响下，中国的牲畜头数较解放初期增长近3倍，已达2亿头只左右。其中内蒙古和青海增长较多，为2.9倍，新疆较少，为1.3倍。他同时用微观案例的方法指出内蒙古的过牧现象，例如内蒙古乌兰察布盟达尔罕茂明安联合旗草原站的观测表明：1954年时尚能容纳各类牲畜