我国的城镇福利带有典型的身份化色彩，这就决定了农民工在享受城镇福利方面由于社会排斥而处于边缘地位，《中国经营报》中的报道称：20多年来，户籍制度的藩篱让进城的务工人员与城市居民之间横亘着60多种不平等的福利鸿沟。周远征：《城乡之间户籍上有60多种不平等福利》，《中国经营报》2013年3月2日。农民工成为城镇化建设过程中的一个底层群体，在享受教育的机会与权利、城市经济适用房分配、工伤康复待遇等方面处于不太公平的地位。在不能享受城镇居民的隐性福利和显性福利的同时，还要为获得在城市居住和工作的资格付出多种费用和成本，非市民待遇无疑会滋生不和谐的社会矛盾。

第一节 农民工的养老保险及经办管理

社会保险覆盖范围由城镇职工逐步扩大到城镇自由职业者、进城务工的农民工，这是我国制定的社会保险发展政策。早在国家《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》中就提出：“建立健全与经济发展水平相适应的社会保险体系，合理确定保障标准和方式”，“认真解决进城务工人员的社会保险问题”。国家《社会保障“十二五”规划纲要》提出：“将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。”学界对于农民工的社会保险问题研究由来已久，但由于传统体制的遏制与社会政策的局限，这一问题始终未能找到有效的良方。随着和谐社会的建立及城镇化建设步伐的加快，要在国家社会保险的框架内消除结构性不平等问题，农民工的社会保险问题应该列入决策者的视线。

将农民工纳入城镇社会保险体系的两难问题

我国未来的社会发展目标是实现城市化、工业化，大规模减少农业人口的比重。2016年约有2.8亿左右的农民工从事非农