引言

近年来，空间规划体系、国土空间用途管制和自然资源监管体制，屡屡在中央文件中被重点提及。我国正处在国土规划转型发展的特殊时期，新一轮机构改革组建自然资源部的目的是整合各类自然资源权属、严格监管各类自然资源的保护和利用，空间规划是自然资源监管与国土空间用途管制的核心手段，因此探讨适应空间规划的土地利用分类标准有其实践意义。

我国目前所实施的诸多土地利用分类体系，均是在部门条块分割的情况下分别制定，已无法适应自然资源统一管理、国土资源统一管控的发展趋势。因此，制定相对统一、上下传导、土地调查与空间规划均适用的土地利用分类标准，是编制国土空间规划的前提，是探索空间用途管制的迫切需求。

当前，我国对于国土空间规划的研究多集中于国家层面和省域层面，对于市域国土空间规划的研究成果较少，尚处于探索阶段。未来空间规划的编制体系尚未有定论，但市域层面的国土空间（总体）规划作为向上承接国家、省级主体功能区规划，向下指导市级、区级乃至更小范围的国土开发与保护，是必不可少的一个层面。不论未来该规划的名称如何界定，本文暂且称之为“市域国土空间规划”，研究制定与之对应的土地利用分类体系，将对直接指导开发建设的法定规划起到重要影响和约束，是实现市域国土空间规划对土地用途管制和引导的关键步骤。

我国土地利用分类体系的发展历程和现行体系解读

（一）土地利用分类体系发展历程

新中国成立初期，我国土地利用分类工作发展缓慢，改革开放以前几乎没有正式颁布使用的分类体系。直到20世纪80年代，土地管理部门才颁布了较统一的分类。从改革开放至今，国家机构数次改革，全国上下经历了三轮土地利用规划和城市总体规划的编制，完成了两次全国土地