第一节 引言

郡县治，天下安。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府。古有“皇权不下县”之说，这表明县在历史上是国家与民间社会的分界线，是沟通国家与社会的关键层级。直到今天，县制也是中国行政体制的基层枢纽，所有涉及基层民众的公共政策最终都通过县级政府来执行。王敬尧：《县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试》，《政治学研究》2009年第3期。可以说，县级政府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理、农村发展方面发挥着无可替代的作用，是中国政府体系和政治体制中的关键一环。

20世纪90年代中后期，中国农业生产和农村经济发展缓慢，农民不仅收入低，更享受不到应有的社会公共服务，农民对基层政府的政治信任下降，政民关系空前紧张，冲突事件数量逐渐攀升。其间，虽然政府意识到农业和农村工作的重要性，但就实际工作来说，政府服务效果却不尽如人意。特别是90年代中后期，政府不仅不能解决农民负担过重问题，而且在农民流动就业上设置障碍，农民处于内外交困的境地。由此，基层政府治理问题引发国内外大量专家学者的关注和研究。2002年党的十六大以后，中央政府提出“工业反哺农业，城市反哺农村”的方针，坚持“多予少取放活”的政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产，增加农民收入，如取消农业税、直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地促进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和实现农民权利，如取消限制农民流动就业的若干规定，以及采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。党的十八大以来，习近平总书