巴塘大、二土司业经正法，从此永远革除土司之职，改土归流。无论汉人、蛮人，皆为大皇上百姓。……巴塘从此改设汉官，管理地方汉、蛮百姓及钱粮词讼一切事件。

——《巴塘善后章程》，1906年

在中国历史上，“流官”与“土司”是两个相对的概念。在内地以皇帝为中心，以省、府、州、县组织起来的行政结构中，上自总督、巡抚，下至知州、知县的各级地方官员都是以“廷择外放”之制，由王朝中央遴选和委派的。这类官员不能在自己的家乡任职，也不能在一地任职太久，因此就被俗称为“流官”。

“流官制度”在中国的历史就像“皇帝制度”一样悠久。自秦始皇灭六国、设郡县起，中国就进入了中央集权的时代，而“流官制”正是与这一整体的政治架构相适应的，它与郡县制、编户齐民体制共同构成了传统中国政治体系的骨架。

就最原始的意义而言，“流官制度”的首要特征是地方官员需要“避籍”，即不可在自己的家乡为官，也不可在某地任职过久，需要经常调动。由于“流官制度”的出现是与之前的封建贵族制度相对立的，因此，该制度的核心目标就在于避免由于官员在本籍任职或在同一地区任职过久，而形成对中央政权造成威胁的地方势力。

在“流动”这一首要特征之外，“流官制度”还包含诸多配套的制度条件，诸如选举制、俸禄制等，以破除封建贵族体系下的世袭制与采邑制。除此之外，“流官制度”建立的关键在于地方官员之身份的转变。原则上，“流官”是中央政权在地方上的代理人。一方面，他执行的是由王朝中枢发出的政令，以王朝的利益为出发点；另一方面，他与地方民众只有行政上的管理职能，没有人身隶属关系。尽管传统中国的县太爷常常被称为“父母官”，但事实上，包括他自己在内的所有地方民众都是京城中的皇帝