决策是应急管理最核心的要素，直接关系应急处置的成败，甚至有人认为决策是应急管理全过程的灵魂。11077953巨灾由于超越一般性突发事件的小概率和难以预测性、巨大破坏性、持续性的威胁以及应对措施的非常规性等特点，决定了决策对于巨灾应对而言，更加关键和致命。

在中国现有的应急管理体制中，并没有赋予乡镇政府决策的职能。无论是《国家总体应急预案》还是《突发事件应对法》，突发事件应急响应的最低决策层级都设计在县一级政府，乡镇政府在突发事件发生后的主要职责大都在执行层面。在常规性突发事件中，乡镇政府确实不需要决策职能。当乡镇政府在常规性突发事件发生后的第一时间把相关信息上报给上级政府后，上级政府完全可以第一时间掌控所有的决策过程，并因为信息、应急资源、专业力量以及应急指挥硬件设施等方面压倒性的优势而具有远超乡镇层级的决策能力，因此应急管理体系设计由县一级政府承担决策职能可以获得更好的突发事件处置效果。但是当巨灾发生时，这种常规性突发事件下应急处置的假设前提发生了根本性的变化，在巨灾后一定的时间和范围内，乡镇政府必须承担起决策的职能。这对乡镇政府而言无疑是极大的挑战。由于现有应急制度体系并没有赋予乡镇政府太多应急处置中决策的职能，同时乡镇政府无论在人员、设备及应急资源等方面都缺乏相关的准备，因此巨灾中只能主要依靠乡镇领导个人承担起决策的重任。决策能力是乡村地区基层应对巨灾领导力的中心能力。

张欢:1976年生，天津人，清华大学公共管理学院公共管理博士，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长、副教授、博士生导师。曾在哈佛大学肯尼迪学院Ash研究所担任客座研究员（Asia Programs Fellow，2009～2010年）。研究领域包括公共政策、应急管理和社会管理等，曾在International Journal of Social Welfare 、《管理世界》等国内外学术期刊上发表论文数十篇。近期出版了《应急管理评估》（2010）、《巨灾下的乡村领导力》（2011）。