导言

（一）研究背景

孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。中华人民共和国成立之初，各级政府通过举办福利机构收养无依无靠、无家可归、无生活来源的儿童和弃婴，保障孤儿的生活权益。其后半个世纪，政策关注的重点一直是机构内的儿童。自2005年以来，社会散居孤儿逐渐纳入政策视野。2006年，民政部、财政部等15个部门联合下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发［2006］52号）文件（简称“15部门文件”），通过逐步建立和完善最低生活保障制度、五保制度、特困户救助制度和教育、医疗、住房、司法救助制度，逐步扩大对孤儿的保障范围，不断提高保障标准，以维护孤儿基本生活权益，促进社会公平和社会稳定。

2010年11月16日，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发54号文）（以下简称“54号文件”）印发；2010年12月30日，国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议，民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发［2010］161号）文件（以下简称“161号文件”），对落实“54号文件”精神提出了具体的指导建议。各地民政部门迅速行动，将孤儿保障纳入政府改善民生、落实科学发展观的重点工作中来，积极协调有关部门，制定本地孤儿保障标准，细化保障措施，落实保障政策。

一年以来，各地孤儿保障工作制度建设深入推进。截至2011年11月底，31个省（自治区、直辖市）均出台了加强孤儿保障工作的实施意见或方案，使很多地方的孤儿生活得到了保障。

在孤儿基本生活保障制度在全国建立健全之际，孤儿基本生活保障制度的覆盖面，即“保障对象”成为制度建设中的一个难点问题。在保障对象中，失去父母或生父母查找不到