引言

中国农村最低生活保障政策实施起始于1996年民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》。有相当多的学者对农村低保制度进行了研究。都阳、蔡昉（2005）指出我国农村的低保尚未形成一项全国统一的制度性安排。2004年全国有1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，占全国县级单位总数的42%，其余的县（市）则通过定量救助和临时救济的方式对农村特困户进行救助。吴玲、施国庆（2005）认为，我国最低生活保障制度在实施过程中还存在许多伦理缺陷：从救济对象看存在歧视性，占我国人口2/3以上的农民无缘享受最低生活保障，农村进城务工人员也遭受歧视；从实施理念看，传统救济“三无”对象的情结难解，恩赐思想仍有市场；从救助方式看，在救济对象的认定过程中，选择标准苛刻，无视救济对象的权利，实施过程缺乏人文关怀。这些伦理缺陷如果得不到解决，将影响我国最低生活保障制度的顺利实施，不利于我国社会公正的实现。对于最低生活保障制度具体实施过程，相关学者作出了深入分析。童万亨（2005）指出在农村低保实施过程中农村家庭收入难以核实。在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和准确计算还有难度；个别地方还存在人户分离，赡养人、抚养人把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，借最低生活保障待遇推卸赡养、抚养义务。张时飞（2003）通过实地调查发现，基于年人均收入确定低保对象的方法存在许多缺陷：①贫困标准聚焦在贫困对象的食物和生计安全上，忽略了贫困对象的其他需求，不能反映贫困对象的真实全貌；②贫困线的确定一般是