第一节 政策下沉与乡村“半正式行政”

在国家治理体系与治理能力现代化建设背景下，地方治理体制与制度的强势建构带来行政权力向上集中和政策任务、治理压力向下聚集，促使乡镇政权通过嵌入性组织建构下的半正式组织设计、半正式制度安排及帮包制机制实践等，形塑起乡村“半正式行政”治理模式。乡村治理的“半正式行政”虽有助于弥合行政与自治之间的张力，但也易带来行政制度吸纳自治制度与自治事务涌入行政渠道的“行政吸纳自治”问题，需要地方政府在规章与文件中重新明确半正式组织的政策指导、行政监督、服务协助与配合治理等职能。新形势下的乡村“半正式行政”考察，是对传统“半正式行政”研究的理论拓展，也是对基层治理组织、制度与机制研究的丰富。

制度嵌入与乡村治理转型

随着基层治理体系与治理能力现代化建设的深入推进，科层体制正式权力与制度的自上而下强化已成事实。这与国家基础性能力的提升有着密切关系，同时也是行政集权化改革带来的必然结果。仇叶：《行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础》，《政治学研究》2021年第1期。从乡村社会层面看，科层体制正式权力与制度得以强化：一是源于社会转型过程中传统内生治理秩序的式微，需要国家正式权力与制度嵌入，稳定乡村治理秩序；二是缘于村庄社区由生产社会向生活社会的过渡，要求基层建立起适配乡村生活治理的组织与制度，满足村民生活服务需求。杜鹏：《乡村治理的“生活治理”转向：制度与生活的统一》，《中国特色社会主义研究》2021年第6期。那么，科层体制正式权力与制度的强化，对乡村治理会产生什么影响？在强科层制度建构下，基层政权会采取何种应对策略，又将形塑怎样的乡村