1978年改革开放以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，城市面貌发生了巨大变化。一是城镇人口逐年增加，常住人口城镇化率从1982年的21.1%增加到2019年的60.6%；二是流动人口大幅增加，1982年流动人口为660万人，1990年为2140万人，2000年突破1亿人，从2016年开始，流动人口规模出现新的变化。全国流动人口规模从此前的持续上升转为缓慢下降，2015年为2.47亿人，到2019年减少到2.36亿人（见图9-1）。流动人口是城镇常住人口增量的重要组成部分，其主要构成是农民工。根据国务院发展研究中心“中长期发展”课题组预测，中国城镇化率的饱和值为75%，说明中国还存在较大的城市化发展空间，我国的农村流动人口将继续保持向城镇转移的趋势。

图9-1 1982～2019年城镇化率和流动人口规模

随着流动人口大规模进入城市，住房问题不断凸显。住房是流动人口在城市发展的重要生活资料和物质保障，是其城市生活质量和社会融入的重要决定因素。2007年我国提出了“多渠道改善农民工居住条件”。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）。但是，当时国家住房保障有关制度并未将农民工纳入保障范围，如《廉租住房保障办法》（建设部2007年第162号令）、《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）均明确规定住房保障的对象是“城市低收入住房困难家庭”。2010年中央七部委发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕78号）提出“公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市