农村税费改革

学术界的主流观点认为，在税费改革前，我国农民的负担主要包括向农民征收的各类税收以及收取的一系列款项，例如行政事业性收费、公益事业建设等的集资、对违法行为罚款或没收财物等，此外还包括村提留、乡统筹以及“两工”（农村义务工和劳动积累工）等。根据农业部的统计，在农村税费改革前的1999年，中国农民所承受的政策允许的税费负担共有13项，包括4项国家税、乡政府收取的“五项统筹”、村级组织收取的“三项提留”和“两工”折款，其中四项国家税包括：农业税、农业特产税、屠宰税和牧业税；“五项统筹”包括：农村义务教育、计划生育、民兵训练、优抚和乡村道路建设；“三项提留”包括：公积金、公益金和管理费。总额大约为1250亿元，再加上政策不允许的“乱收费、乱摊派、乱罚款”，农民负担总额达1700多亿元。冯海波：《农民负担问题与农村公共物品供给》，经济科学出版社，2012，第131页。由于受统计资料的限制，对于某些农民负担的内容无法获得准确、详尽的数据，因而也就不能从数量上准确、完整地计量出农民的全部负担水平，下面通过对农民负担的两个主要组成部分进行描述，来说明改革前农民负担的大体情况。

（一）农民负担沉重

1.农业税收负担重

农业税收主要包括农（牧）业税、农业特产税和牲畜屠宰税。为了稳定基础脆弱的农业生产，国家一直对农业实行轻税、稳税的政策。改革开放后农业税的实际税率一直处于下降趋势中，到1999年农业税的实际税率约为3.6%。尽管农业税的实际税率不高，但自20世纪80年代中期以后，农民直接承担的税收负担又增加了农业特产税和牲畜屠宰税两项，而且新增加的税收增长迅速，具体情况见表4-1和图4-1。

表4-1 1986～2000年全国农民的农业税收负担

图4-1 1986～2000年我国农民所承担的农业税

从表4-1和图4-1可以看出，农（牧）业税从1986年的44.22亿元，增加到2000年的168.17亿元，而同期农民实际承担的农业税收负担总量则是从44.22亿元增加到330.68亿元。由图4-1还可以看出，农民承担的农业税收总负担在1993、1994年之后急剧上升，我们猜想这可能是由于1994年的分税制改革造成的。分税制改革并不充分，对省以下的财权和各级政府应该承担的事权未做明确的划分，由于层层分税，基层政权处于悬浮状态，基层财政困难，尤其是乡镇财政。一方面乡镇支出增加，财力削弱，拉大了其开支缺口；另一方面，当预算内资金没有力量供给时，乡镇政府只好向农民伸手，而农业税又是完全属于地方政府的地方税，自然成为基层政府的主要收入来源之一。

2.乡村提留统筹数额大

乡统筹源于新中国成立初期的“乡自筹费”，是当时为了解决县财政不予解决的问题的一些支出。自1996年以来，乡镇统筹资金纳入预算外资金管理，所以我们能够获得税费改革前五年乡镇统筹较为准确的数据。一般来说，村提留和乡统筹各占提留统筹总量的50%，所以，根据已知的乡镇统筹数据就可以大体推算出提留统筹的总量，具体数据见表4-2。

表4-2 乡村提留统筹数据

与表4-1进行简单对比可以发现，近年来，乡村提留统筹的规模实际上已经远远超过农业正税收入，且总量处于不断上升趋势。

劳动积累工和义务工即所谓的强制性劳动，包括为防洪、修建维护灌溉系统、学校道路建设、修建水库、造林等活动提供无偿劳动，多以农村地区人均贡献工作日来衡量。相较农业税收、乡村提留统筹和“两工”，各种行政事业收费、摊派、集资和罚没属于非正规的农民负担，由于政出多门和管理混乱，非正规的农民负担在总额上难以确定。此外，不同于前面提到的农民负担，工农产品价格的剪刀差具有隐蔽性的特点，因而属于隐性负担。

这里我们单纯考虑可以用较为准确的资金数据衡量的正规的、显性的农民负担，即上面重点描述的农业税收和乡村提留统筹，亦可看出，20世纪90年代以来，农民负担问题日益凸显，由此带来诸多不利影响，例如：农民实际收入增长较慢，农民从事农业生产积极性降低，进而限制农村经济发展速度等。

（二）税费改革前农民负担沉重的原因分析

1.城乡分治的二元结构体制

造成农民负担沉重的根源在于城乡分治的二元体制。虽然改革开放以来我国在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量努力，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位。一方面政府向农民征缴各类税收以及收取一系列款项，使得农民负担过重，农村社会的整体目标还仅停留在追求温饱，没有足够的盈余支撑农村社会的进一步发展；另一方面政府提供给农村的最基本的公共物品和服务相对较少，并且政府的“多取”和“少予”使得基层政府机构人员膨胀，最终使得农民负担越来越沉重。

2.公共财政在农村缺位

严格意义上来说，在农村税费改革之前，政府并没有对农村的公共产品建设提供财政资金支持，农村公共物品主要是靠村民自己筹钱修办起来的。可以说，在教育、卫生、电力、公路等公共产品的供给上，农村与城市之间存在巨大的差距，财政投入的城市倾向非常明显。据测算，1998年全国初中生人均预算内经费城镇为813元，而农村只有486元；小学生人均预算内经费城镇为520元，农村为311元。袁连生：《我国义务教育财政不公平探讨》，《教育与经济》2001年第4期。

在医疗卫生方面，从表4-3可以看出，在1998、1999和2000年三年中，我国每千人口医院和卫生院床位数与每千农业人口乡镇卫生院床位数虽然都基本上没有任何增长，但市与县、市与乡、县与乡之间的差距都很大，卫生资源的匮乏最终导致了农村居民享受到的公共卫生服务和保障水平都远低于城镇居民。另外，从表4-4的城乡妇幼保健指标的对比中也可以看出，所有的指标全是农村高于城市，对比1998年和1999年的各项统计指标，我们发现1999年城市的新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率都比1998年低，农村的新生儿死亡率同1998年持平，但婴儿死亡率、孕产妇死亡率两项指标却更高，这在一定程度上说明农村医疗卫生情况更加恶化。

表4-3 城乡医院和卫生院床位数对比

表4-4 1998～2000年城乡妇幼保健指标对比

3.县乡机构膨胀，基层财政负担日益加重

县乡基层政府财政资金短缺、“三乱”现象严重的主要原因是政府机构过于庞大，人员过多以及行政开支较大。据调查，农村税费改革之前，我国乡镇政府内部平均设有16个机构，且平均每个乡镇政府录用158名干部，然而规定的编制人数范围实际在40～60人之间，可见这一数字远远超过标准。此外，在全国的45000个乡镇中，行政机关和事业单位人员（包括离退休人员）共计1280万人，另外还有380万名村干部，这些人的收入来源均为财政收入，县乡机构的人员庞杂，在很大程度上加重了基层财政负担。

4.乡村债务负担沉重

分税制改革后，县乡财政的财权大大缩小、事权不断下移，加之转移支付制度不够完善，致使县乡财政困难。财权与事权的不匹配，使基层政府的财政资金缺口不断加大，而上级政府的转移支付力度较小，且存在配套资金等问题，导致乡镇基层政府的财政负担日益加重，不得已采取举债的方式维持日常财政开支，日积月累，乡村债务负担愈加严重，为了弥补债务缺口，乡镇政府难免借助种种名义向农民伸手，将其中一部分债务责任转嫁给农民，故沉重的乡村债务负担间接地加重了农民负担。

综上所述，为减轻农民负担，自2000年开始中央政府进行了农村税费改革试点，在2001年观察、完善，2002年进一步扩大，并于2003年全面推进。农村税费改革切实地减轻了农民负担，但也削弱了农村基层政府提供公共物品的财政能力。

农村税费改革与村庄公共物品供给

（一）农村税费改革的主要内容

农村税费改革的主要内容包括：取消向农民按照其前一年人均纯收入的一定比例征收的乡镇统筹费用，取消收取的行政事业性收费、政府性基金和公益事业建设集资等，取消屠宰税；并逐步取消“两工”。此外，对农业税政策和农业特产税的征收办法进行调整。最后还包括对村提留的征收和使用办法进行改革。这一系列改革可以概括为“三个取消、一个逐步取消，两个调整，一项改革”。

（二）数据来源及说明

本部分我们主要使用CHIP2002村庄调查数据，该调查涵盖了农村税费改革前（1998年）直至税费改革中间年份（2002年）样本村庄的经济、社会等情况，其样本包括22个省份的近1000个行政村。22个样本省份包括：北京、河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃和新疆。我们主要关心的是农村税费改革对村庄公共物品供给总量和供给结构的影响。1998年，所有样本均未实施税费改革，虽然2000和2001年已经开始实施税费改革，但所涉及的样本量较少，且相对集中于某几个省份，而2002年不仅恰好为税费改革的中间年份，且实施税费改革的样本村庄相对充分、覆盖面较广，且统计指标全面。所以，该部分重点使用1998和2002年的数据进行比较分析。

在样本中，2000、2001和2002年实行农村税费改革的村庄数分别为50、86和529个，2002年实行农村税费改革的村庄占样本总量的69.2%。该部分重点考察的是农村税费改革对村庄公共物品供给的影响，故仅考虑在2000、2001和2002年实行农村税费改革的这部分村庄。通过筛查后，删除部分样本量过少的省份，仅对其中16个省份进行比较分析，通过筛查后保留下来的16个样本省份为：河北、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、贵州、陕西和甘肃。根据国家发改委的解释，综合地理位置和经济发展水平因素，将该16个省份划分到东部地区、中部地区和西部地区方便之后描述。根据国家发改委的解释，综合地理位置和经济发展水平因素，我们这里划分的东部地区包括河北、江苏、浙江、山东、广东五个省份；中部地区包括吉林、安徽、江西、河南、湖北、湖南六个省份；西部地区包括四川、重庆、贵州、陕西、甘肃五个省份。另外将村庄数据平均到省级层面或全国层面来考察。

（三）农村税费改革对农民收入和农民负担的影响

从图4-2可以看出，一方面，我国不同地区之间的差异较大，地理位置、要素禀赋、国家扶持政策等多方面因素决定了我国各地区经济发展水平存在一定差距，这也导致不同地区农村的生产生活方式以及社会经济发展水平不同。东部地区市场经济较为发达，农民人均年纯收入相对较高；中西部地区经济发展相对落后，农民人均年纯收入也普遍较低。

另一方面，税费改革后，16个省份的农民人均年纯收入都有所增加，东部地区表现尤为明显，这在一定程度上也说明，税费改革确实在减轻农民负担方面起到了一定的作用，提高了农民收入。

图4-2 不同省份在税费改革前后农民人均年纯收入的变化

（四）农村税费改革对村集体财务收入的影响

1.人均村集体财务收入的变化

从图4-3可以看出，一方面，由于我国农村各地区间的社会经济发展水平不平衡，东部地区乡村工业较为发达，财力较为雄厚，相对的人均村集体财务收入也较多；中西部地区经济发展相对落后，农村工业不发达，税源基础薄弱，人均村集体收入普遍较少。

图4-3 不同省份在税费改革前后人均村集体财务收入的变化

另一方面，税费改革后，除浙江、山东、贵州几个省比较特殊外，其余省份的村集体财务收入均有所下降。平均到全国来看，1998年的村一级人均集体财务收入为82.19元，相对应的，2002年为70.46元，也就是说，税费改革削弱了村一级的集体收入。此外，1998年人均村集体征收后上缴乡镇等的收入为59.81元，其中乡镇统筹费占比59%，上缴的各种集资占比23%，其他上缴费用占比18%；农村税费改革后，2002年人均村集体征收后上缴乡镇等的收入为49.18元，乡镇统筹费用被取消，上缴的各种集资和其他上缴费用（罚款等）分别占比61%和39%，这说明农村税费改革在减少了村一级集体收入的同时也削弱了县乡财力。综上，税费改革在减轻农民负担的同时确实会对基层政府的财力造成一定的不利影响。

2.村集体财务收入结构的变化

对比图4-4和图4-5，从结构上来看，在村一级人均集体财务收入中，税改后取消了占比较大的村提留和村一级的各种集资两块收入，新增了村“一事一议”筹资，但“一事一议”筹资额度较低，这普遍加大了农村公益事业建设的缺口；同时，村一级的其他收入以及上级拨入的各种收入有所增加，以弥补农村公共物品供给缺乏的资金。

图4-4 1998年全国人均村集体财务收入结构

图4-5 2002年全国人均村集体财务收入结构

（五）农村税费改革对村集体财务支出的影响

1.人均村集体财务支出的变化

从图4-6可以看出，一方面，不同地区农村的生产生活方式以及社会经济发展水平不同，导致不同地区村庄对公共物品的需求以及供给能力大不相同，东部地区的经济社会发展程度较高，因而其农村对公共物品的需求和供给也较多，而经济发展相对落后的中西部地区农村的公共物品的供给就偏少。另一方面，不同省份在税费改革前后人均村集体财务支出的变化趋势不同，大部分省份改革前后变化并不明显。可能存在两方面原因，一是我们选取的样本村庄的改革年份分布在2000、2001和2002年，以2002年居多，所以改革时长较短，政策的实施可能具有时滞性；二是尽管中央财政向各地区提供了相当一部分转移支付，但以减轻农民负担为核心的农村税费改革也大大削弱了基层政府的财力，二者作用相互抵消，致使对公共物品供给的影响效果不显著。平均到全国层面来看，1998年的村一级人均集体财务支出为62.34元，相对应的，2002年为71.78元。可见从全国范围来看，农村税费改革后中央和地方财政承担起了部分农村公共物品建设成本，中央向农村地区进行了相当一部分转移支付后，农村公共物品供给情况有所好转，但仍处于严重短缺的状态。

图4-6 不同省份在税费改革前后人均村集体财务支出的变化

2.村集体财务支出结构的变化

CHIP调查问卷将村级支出分为：用于集体经营扩大再生产服务支出、为农户提供生产服务支出、教育事业支出、医疗卫生事业支出、基础设施建设（修路、打井等）支出、其他公益事业支出、村组干部工资和补贴支出、其他行政管理支出、其他支出。为了方便研究，该部分将“用于集体经营扩大再生产服务支出”和“为农户提供生产服务支出”合并为“生产性支出”；将“村组干部工资和补贴支出”和“其他行政管理支出”合并为“行政成本”；其余各项不变。表4