本章首先回顾承包制实施以来中国农村土地流转政策沿革的历程，并基于历史统计数据对不同阶段的土地流转特征进行描述；然后，通过梳理党和国家有关文件中对土地流转目的和意义的政策表述，对中央推动土地流转试图达成的若干政策目标进行总结。

中国农村土地流转政策的演进及其特征

3.1.1 中国农村土地流转政策沿革历程

中国农村的土地流转在很大程度上是一个政府主导的过程（《中国土地问题》课题组，2010）。如果以国家法律允不允许土地流转和政策对农户流转承包地的态度作为分界的标准，1978年改革开放以来，中国农村土地流转政策大致经历了从禁止流转到允许流转，再到提倡鼓励和规范流转的变迁过程。表3-1给出了不同阶段的标志性政策事件和关键性表述。

表3-1 不同阶段标志性政策事件及其表述

表3-1 不同阶段标志性政策事件及其表述-续表

第一阶段（1978～1983年）：“四不准”，“禁止流转”

出于各种政治、非政治因素的考量，土地流转在承包制实施之初是被严格禁止的。这一点体现在1982年《宪法》的第10条中，即“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。同年的中央“1号文件”《全国农村工作会议纪要》进一步对农民承包的土地做了“四不准”规定，即“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废”。因此，在这一时期，无论在法律还是政府政策上，农民承包的土地都被严格禁止以任何形式流转。自己耕种或者归还集体是当时农民处置自己土地的仅有方式。

第二阶段（1984～1987年）：“允许转包”，流转的开始

以1984年中央“1号文件”《关于一九八四年农村工作的通知》的发布为标志，国家对土地流转的政策限制开