第一节 城乡最低生活保障制度的实施

我国的现代社会救助制度可以追溯到20世纪90年代初，其目的是为低收入家庭提供经济救助。20世纪90年代初的市场化经济改革将很多国有企业推入了竞争激烈的市场，国有企业的员工也脱离了以前以单位为基础的社会救助制度。随后的高失业率和不断出现的低收入人群导致了低保制度的建立，即最低生活保障制度（MLA）。1993年，一些经济发展较快的城市开始推行低保制度，到20世纪90年代末，全国范围内建立了城市居民低保制度（Gao，Garfinkel & Zhai，2009；Leung，2006；唐钧，1998）。然而，直到21世纪初，农村居民都一直被排除在低保制度之外。这在一定程度上是因为低保制度的设计是基于我国传统的户籍制度（“户口”制度），户籍制度左右着居民在不同地区的流动，特别是在农村和城市地区的流动，并将就业、教育和社会保险与居住地紧密地联系起来。

2007年，国家农村低保制度正式形成，并得到了较大的发展（Gao & Zhai，2012；杨阳，2012）。2014年，有1880万城镇居民和5210万农村居民领取低保，约占城镇人口的2.5%和农村人口的7.7%。此外，还有530万农村“三无人员”，即传统的社会救助对象，他们被定义为无劳动能力、无生活来源、无法定生活保障（民政部，2015；国家统计局，2014）。从21世纪初开始，我国还推行了医疗、教育、住房等社会救助项目，对面临特殊困难的低收入人群提供补充救助，但覆盖面有限（Gao & Zhai，2012）。2014年低保预算总额为1590亿元，医疗救助和其他临时救助预算分别占低保预算总