城乡居保制度的性质是社会保险，待遇支付由基础养老金和个人账户养老金构成。基础养老金由财政承担支付责任，个人账户养老金由个人缴费形成，但这项制度此前存在待遇确定机制不健全、基础养老金调整机制缺失问题，由此带来总体待遇偏低等方面的情况。目前，全国整体养老金水平甚至远低于农村低保补差水平，难以满足城乡老年居民的基本生活需要。因此，有必要对城乡居保待遇确定机制等问题进行专门研究，进而提出相应的对策和建议，以进一步完善制度，保障城乡老年居民基本生活，实现基本养老保险保基本的目标。

我国城乡居保的待遇确定机制

（一）现行政策

我国现行城乡居保制度是在2009年开展的新型农村社会养老保险试点和2011年开展的城镇居民社会养老保险试点基础上逐步建立起来的。2014年，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》合并并统一了新农保和城居保制度，城乡统筹、一体化的城乡居民基本养老保险制度形成。国家层面城乡居保制度的政策文件出台后，地方各省（区、市）也相继出台了本地的城乡居保制度的相关政策。

保障待遇确定和调整政策是各项社会保险制度包括城乡居保的核心政策要素。关于基本养老保险的待遇确定和调整机制问题，2011年7月1日实施的《社会保险法》第十八条规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。”作为国家的一项基本养老保险制度，城乡居保制度也应始终遵循这一原则规定，目前，国家和地方层面在相关政策文件中就此做出了以下规定。

1.国家政策

关于城乡居保制度的待遇确定和调整问题，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8