生态奖补的历史延续

进入20世纪90年代，鉴于生态环境的恶化，国家在西部大开发战略中提出了“退耕还林还草”。21世纪初，这一政策在草原延伸，“退牧还草”政策在内蒙古干旱草原逐步推开，实施了“环京津风沙源治理工程”“毛乌素沙地治理”等一系列工程。与此同时，内蒙古还实行了“草畜平衡”和“草牧场流转”等保护草原的制度和政策。

（一）以往的环境政策将牧民对象化为草原破坏者

2010年以前的环境政策由于过于宏观，没有考虑不同地区的差异性、放牧畜牧业和其依存的生态系统的关系，以及移动性和草场共有性对草场提供公共生态服务的作用，而是简单地将牧民对象化为草场退化的主要责任人，致使政府采取了保护草原责任国家化，即压缩牧民牲畜头数的禁牧政策。这一仅仅从生态技术角度制定的政策，对牧民生计考虑不够，忽略了草原生态系统管理中牧民的作用。

由于以上政策是“摸着石头过河”的政策探索，缺乏相关的案例研究和实践的佐证，也就出现了牧民收入下降和草原生态环境局部改善、整体恶化没有得到遏止的问题。面对草原生态环境的恶化，国家是制度的制定者，同时，还是制度的执行者和监督者。国家与牧民的博弈变成了减少牲畜数量、减少放牧时间和放牧区域的过程。在这个博弈的过程中，博弈双方都付出了比较大的代价。从内蒙古前十年的环境治理案例来看，成功者非常少，究其原因，主要有以下几个方面。

集约化畜牧业建立在种植业基础上，从草地系统以外运草料会使大量的成本消耗在运输草料的物流中，大量的资金转化为交易成本。同时也违背草原畜牧业低成本的经济学原理，反过来草地畜牧家畜的减少，又容易加剧副食品对粮食的依赖，影响国家的粮食安全。

将牧民从原来的天然草地放牧转移出去搞