问题的提出

我国大规模农村扶贫开发（以下简称“扶贫开发”）始于1986年，政府通过开发式扶贫政策的制定及执行推动贫困区域及农村贫困人口的脱贫。由于完全或部分丧失劳动能力的贫困人口受到扶贫开发的隐性排斥，为缓解该类贫困群体的贫困状况，农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）于2007年在我国全面推行。自此，我国贫困治理进入“两轮驱动”时代。为了形成贫困治理合力，党的十七届三中全会提出“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。2009年，国务院扶贫办联合民政部、财政部等多部门下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，在全国11个省（区、市）所辖20个县的5955个行政村开展扶贫开发与农村低保衔接（简称“两项制度衔接”）试点工作，并于2010年在中西部贫困地区扩大试点范围。已有试点对两项制度衔接进行了探索，虽然推动了贫困群体的分类治理，在程序、识别、政策、管理的有效衔接方面却遭遇困境（杜毅、肖云，2012）。对此，学者们认为可以通过制定负所得税方案（李庆梅、聂佃忠，2010）、实施复合型衔接模式（王三秀，2010）推动政策顶层设计的更新，强调应当强化实践中的程序衔接（李凤荣，2012）。

2013年11月，习近平总书记在湖南考察时首次提出精准扶贫，精准扶贫随后被提升至治国理政的战略高度，促进我国减贫治理体系现代化水平的提升（吕方，2017）。在脱贫攻坚推进过程中，两项制度衔接被纳入贫困治理政策体系。2015年10月，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上提出“五个一批”减贫举措，将“社会保障兜底一批”作为其中一项重要减贫措施。2016年9月，