引言

过去60余年间，我国的人口流动经历了十分复杂的演变过程，但整体而言，因新中国成立初期建立的城乡二元户籍制度的存在，从农村到城市、从欠发达地区到发达地区成为20世纪80年代以后人口流动的主流趋势陆继霞、汪东升、吴丽娟：《新中国成立70年来人口流动政策回顾》，《中国农业大学学报》2019年第5期。。在20世纪90年代以后，进城务工的农民工数量以更快的速度增加，农民工成为规模庞大的流动人口主体。2015年开始出现流动人口数量连续3年减少的态势，但其规模仍十分庞大。《中国流动人口发展报告2018》中数据显示，2017年的流动人口规模为2.44亿人，占全国总人口的17.50%。为经济社会发展做出巨大贡献的流动人口，兼具外来人与农村人双重弱势杨菊华：《城乡差分与内外之别：流动人口社会保障研究》，《人口研究》2011年第5期。，既被排斥在流入地的社会保障制度之外，也不能充分利用流出地的社会保障资源，故其社会保障水平始终较低。满足流动人口社会保障需求，确保其共享经济社会发展之成果，已成为促进流动人口市民化的主要内容。

社会保障是指以政府为责任主体，以国家法律为基础，通过国民收入再分配，采取多种形式，为暂时或永久失去劳动能力或由于各种原因遭遇困难的公民提供服务和经济支持，保证其基本生活的制度董克用、孙博：《社会保障概念再思考》，《社会保障研究》2011年第5期。。故社会保障具有社会性、强制性、福利性和互济性，可以说是一种半公共产品或准公共产品。社会保障的发展历史可追溯到欧洲中世纪的各种慈善事业，现代意义上的社会保障制度以德国俾斯麦政府的社会保险立法为开端，这一用词则最早出现于1935年的美国《