农村空巢老年人问题是我国工业化、城镇化、市场化和经济社会发展的阶段性问题，是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。党中央、国务院高度重视这个老年人群体关爱服务工作。党的十八届三中全会提出要“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”。2016年国务院政府工作报告提出要“加强农村留守儿童和妇女、老人的关爱服务”。党的十九大报告强调要“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”。

2015年，贵州发布首个省级留守老人系统性关爱文件。2017年12月28日，民政部等九部门联合印发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），是我国中央政府出台的第一个专门针对农村空巢老人的政策文件。随后，地方政府加快研究制定相应的实施细则。截至2019年2月21日，全国29个省份建立了农村留守老年人关爱服务制度。

农村空巢老年人关爱服务是农村养老服务体系的重要组成部分。他们能否获得政府提供的社会资源，衡量标准在于其是否符合国家对农村老年人的支持政策，而并非是否具有“留守”特征。

近年来，农村养老服务政策引导逐步增强：新修订的《老年人权益保障法》、国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展规划》（国发〔2017〕13号）、国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）等，都对发展农村养老服务做出了明确规定。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提