实现养老保险覆盖面应保尽保的挑战

我国养老保障制度已形成比较清晰的以从业性质为基础的两大体系：城镇企业职工养老保险体系和城乡居民养老保险体系。城镇企业职工养老保险涵盖了企业、机关事业单位、个体以及灵活就业人员中收入较高，可以负担养老费用的群体。剩下的农民、城镇非从业人员以及从业不稳定的人员都涵盖在城乡居民养老保险制度中。从制度建设的角度来看，已经实现了制度全覆盖；从实际运行来看，还有一部分群体没被制度覆盖。根据中国统计年鉴的相关数据计算得出，2015年参加这两项保险的人员达到8.6亿人，其中参加城镇企业职工养老保险的有3.5亿人，参加城乡居民养老保险的有5.1亿人。全国15岁及以上人口有11.5亿人，其中高中及以上在校学生数7524万人，在15岁及以上人口中扣除这部分在校学生数，剩下的10.7亿人就是应该参加养老保险的人数，而实际参加养老保险的人数为8.6亿人，占应参保人口的80.1%，也就是说，应保未保人口占19.9%，达2亿多人。2018年，全国参加基本养老保险的人数增加到9.4亿人，其中参加城镇企业职工养老保险的为4.2亿人，参加城乡居民养老保险的为5.2亿人。2018年15岁及以上人口为11.5亿人，其中高中及以上在校学生数9261.2万人，扣除这部分在校学生数，全国应参保人数为10.5亿人，实际参保率为89.4%，应保未保人口为11176.8万人（见表3-1）。

（一）未纳入养老保险制度的人群

未纳入养老保险制度的人口以中小企业职工、灵活就业人员、农民工、失地农民为主。由于有“老农保”的基础，再加上农民基数较大，因此城乡居民养老保险体系的参保人口以农民为主。1991年开始实