改革开放40年来，具有中国特色的土地管理制度不仅为工业化和城镇化提供了充足的空间承载，还加速了资本积累，支撑了中国经济的高速增长。Ding Chengri，“Land Policy Reform in China：Assessment and Prospects，”Land Use Policy然而，这种城乡二元化的土地管理制度也导致了一系列的发展“不平衡、不充分”问题，制约着中国经济社会的可持续发展。特别是建设用地扩张蔓延，大量占用耕地，制约粮食等农业生产发展；Cheng Liang，Jiang Penghui，Chen We et al.，“Farmland Protection Policies and Rapid Urbanization in China：A Case Study for Changzhou City，”Land Use Policy农民和农村难以合理共享工业化和城镇化进程中农村土地转变为城市建设用地产生的土地增值收益，土地利益纠纷时有发生，城乡发展不尽协调，影响社会大局稳定；陆学艺：《破除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化》，《北京工业大学学报》2009年第3期；陈锡文：《农业和农村发展：形势与问题》，《南京农业大学学报》2013年第1期。土地资源粗放和低效利用，生态环境恶化。谭荣、曲福田：《土地非农化的治理效率》，科学出版社，2015，第71～72页；唐健、王庆日、谭荣：《新型城镇化战略下建设用地再开发政策的理论与实践》，中国社会科学出版社，2016，第14～17页。

近年来，国家把深化农村土地制度改革作为破解上述矛盾和问题的基本方略。党的十八届三