问题的提出

基于我国国家治理的体制结构与运行机制，从政府间的纵向维度来看，实现政府治理的系统性、整体性与协同性，既是我国国家治理的体制性要求，也是政府政策执行情况与治理绩效的最重要体现，毋庸置疑，整体性治理是我国国家治理体系与治理能力现代化的基本特征与根本诉求。在整体性治理的目标下，地方政府部门对于上级政府颁布的政策的执行程度，直接反映出上下级政府之间治理的系统性、整体性与协同性。换言之，地方政府部门只有不留余地、不偏不倚地全力贯彻落实上级政府政策，才能有效实现整体性治理的目标要求。

但是，从政府部门政策执行的纵向关系来看，我国央地之间、地方政府上下级之间公共政策从决策、颁布到执行并不是一个直线式、无障碍的实施过程，它往往会经历一个或几个层级的细化和再规划的过程，在这个过程中，地方政府部门往往会产生各种各样的策略性、选择性甚至偏差性行为，使政策执行效果打了折扣。首先，从治理整体性上看，我国政府之间（无论是纵向的央地之间，还是横向的地方政府之间）协调不顺畅的问题广泛存在，由此产生了地方保护主义现象。正如有学者指出的那样，我国政府组织之间协调缺失与整合不足两种问题同时存在导致大量碎片的存在（唐兴盛，2014）。地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠，由此产生了地方保护主义、部门利益至上主义、“孤岛”现象与“搭便车”现象。其次，从治理结构上看，我国公共政策从决策、颁布到执行的过程中由于结构、层级、信息掌控等原因而出现扭曲和变形，这种变形从宏观视角来看就是国家治理与地方治理之间的错位或碰撞。学界对此做出了不同的归纳和解释，如“正式与非正式治理转化威权体制的