到2020年，实现现行标准之下的农村贫困人口全部脱贫，是全面建成小康社会的底线目标和标志性指标。通过社会救助与扶贫开发政策的有效衔接，对无法通过扶贫开发脱贫的农村贫困人口实行兜底性保障，对于确保农村贫困人口全部脱贫这一目标的实现具有重要意义。本报告基于民政部政策研究中心“托底性民生保障政策支持系统建设项目（2019）”抽样入户调查数据，本次调查的样本包括1031个农村建档立卡贫困家庭，分布在甘肃（712户）、贵州（175户）、四川（144户）等省份。对建档立卡贫困家庭的人口结构、经济条件、致贫因素、政策支持等情况进行分析，尝试客观反映扶贫对象面临的困境，为2020年之后确定社会救助兜底脱贫重点方向和完善相关措施提供实证参考与对策建议。

社会救助在精准扶贫中的重要作用

贫困是制约全面建成小康社会的重大障碍。党的十八大以来，中央开启了新一轮大规模脱贫攻坚的新时代。精准扶贫方略主要是以帮助扶贫对象自身形成自我发展能力为目标的“造血式”扶贫，但是对于由疾病、残疾或年老等生理原因导致自身脱贫能力欠缺的贫困人口而言，“造血式”扶贫措施的作用相对有限。因此，如何将自身缺乏脱贫能力的贫困人口拉出贫困陷阱是脱贫攻坚的大难题。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》做出了农村低保和医疗救助脱贫的战略部署，为解决此难题指明了方向。

在多层次扶贫政策和行动体系中，以农村低保和医疗救助为重要构成的社会救助制度有着特定的优势。第一，社会救助的目标是依靠自身难以维持基本生存的社会成员，为他们提供款物援助。当被作为贫困人口纳入社会救助制度后，他们的基本生活可以获得稳定可靠的物质保障，从而在事实上实现脱