老年保障制度是社会保障制度中的核心内容。中国作为一个发展中国家和人口大国，面临着日益严重的老年保障问题。一方面，中国实行独生子女政策加剧了人口老龄化步伐，中国目前的人口预期寿命已接近发达国家水平，使中国面临“未富先老”的压力和挑战；另一方面，中国经济体制的转轨，使原有的养老保险制度已不适应，需要按照市场经济体制的要求建立新的养老保险制度。建立什么样的养老保险制度，如何建立这一制度，是我们在本报告中探讨的主题。

中国城镇养老保险制度的发展

（一）养老保险制度的初步确立

新中国成立以后，政务院于1951年2月26日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、疗养、困难补助等多项福利待遇的企业职工劳动保险制度。这一制度主要适用于“有职工100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂（企业），航运、邮电、铁路系统各企业单位和附属单位”，本文所引用的有关法规、条例和政府通知，除注明外，均来自《中华人民共和国工资、保险、福利法规全书》，中国人事出版社，1992年10月第二版。职工少于100人的单位参照该条例以集体签定合同的方式来确定有关劳动保险待遇。企业劳动保险工作由全国总工会负责领导并组织实施，由劳动部门监督。劳动保险基金按工资总额的3%计提，全部由行政方或资方负担，总工会委托银行具体管理。劳动保险基金70%留于基层工会用于其本单位的劳动保险费用支出，30%上缴上级工会用于统筹调剂。基层工会应将每年开支后的余额上缴上级工会，当基层单位留用基金不足时可要求上级工会调剂解决。

《劳动保险条例》对企业职工的退休待遇作了明确规定。凡一般工龄达25年、企业连续工龄达5