住房是居民的基本生活需求。住房问题不仅是经济问题，还是社会问题。城市低收入家庭的住房问题是重大的民生问题，也是世界性难题。解决城市低收入家庭住房问题是构建和谐社会的重要保证。住房改革以来，通过市场机制调节，绝大部分城市中等收入以上家庭实现了“居者有其屋”。但许多城市低收入家庭，不能通过房地产市场来解决其住房问题，政府应该对城市低收入家庭的住房供应提供多种方式的支持，即通过建立和完善城市低收入家庭住房保障制度，解决这部分家庭的住房问题。

城市低收入家庭住房保障体系建设的历程

（一）1998～2003年：以经济适用住房为主阶段

经济适用住房作为解决城镇中低收入家庭住房问题的主要举措之一，出现在1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年国务院《关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2004年，建设部等颁发了《经济适用房管理办法》，以解决城镇中低收入家庭住房困难为目标。

1998～2003年，经济适用住房投资累计达3061亿元，占住房投资的12.6%；经济适用住房竣工面积2.8亿平方米，占住房竣工面积的19.8%。经济适用住房共为298万户居民解决了住房，占同期住房供应的21.6%。

此阶段还存在廉租住房制度，具有救济性质。保障标准是住房面积、家庭收入均为“双困”的家庭。

（二）2004～2006年：住房保障发展滞后于住房市场阶段

2004～2006年，城市低收入家庭保障性住房的主要方式——经济适用住房开始萎缩。2004～2006年经济适用住房投资累计达1822亿元，占住房投资的5.5%，比1998～2003年减少7