自20世纪80年代初农村经济体制改革以来，中国农村绝对贫困人口的数量从1978年的2.5亿下降到2010年的2688万，贫困发生率也相应地从30%以上下降到了2.8%。中华人民共和国国家统计局《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm。尽管我国的农村贫困标准被普遍地认为偏低，2011年我国的农村贫困线上调为2300元，据此标准，农村贫困人口的数量将达1.3亿以上，贫困发生率为10%左右。但农村贫困人口正在逐年减少的事实是毫无疑问的。然而，在现有制度安排下，能够脱贫的大多是具备劳动能力的群体，而剩余的农村贫困人口中则有相当一部分是因病残等原因失去了劳动能力的人，他们很难继续依靠劳动力或劳动收入摆脱贫困。加之20世纪90年代以来教育和医疗服务体系的过度市场化改革，农民因病和因教育费用支出致贫或返贫的问题日益突出，进而导致20世纪90年代后期以来农村减贫速度呈现出减缓的趋势。

针对农村贫困问题的新变化，从21世纪初开始中央及地方政府加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推行了一系列针对困难家庭的社会救助制度。其中，农村最低生活保障制度（以下或简称为“农村低保制度”）是目前农村最重要的社会保障制度。该项制度为家庭人均收入低于当地保障标准的农村贫困家庭提供补差救助，资金由中央和地方政府共同承担。其他各种专项救助制度如医疗、教育和住房救助等基本上都是以这项制度为基础运行的。实践证明，农村社会救助制度的实施不仅为贫困人群带来了