本报告所述“农村土地市场开发PPP模式”，是指通过政府与社会资本合作（PPP）的方式，在政府提供财政支持并发挥其杠杆作用的前提下，引导和鼓励社会资本参与农村土地市场的开发，或参与农村公共服务项目的投资、建设以及运营。该模式采取市场化运作机制，“引资”和“引智”相结合，由地方政府投入具有引导性质的小部分财政资金，并配套提供制度、法律、政策等保障措施，吸引和鼓励那些依法设立且具有投资、建设、运营能力的社会资本方，积极主动地参与农村土地市场开发或农村公共服务项目。

农村土地市场开发的政策问题解析

（一）农村土地分类方式

根据国土资源部《关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发〔2001〕255号），土地采用三级分类体系，其中，一级类包括农用地、建设用地、未利用地；二级类包括耕地、园地、林地、牧草地等农用地，商服、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅、特殊用地、交通用地、水利建设用地等建设用地，以及有关未利用地；三级类是在原来两个土地分类的二级地类基础上调整、归并、增设而来的。现行PPP模式所涉及土地大部分为建设用地，一小部分为农用地，也有农用地转化为建设用地等情况。

（二）农村土地所有权

根据《土地管理法》及其修正案有关要求，我国农村和城市郊区的土地（除法律规定属于国家所有的以外），宅基地和自留地、自留山均属于农民集体所有，在土地使用上实行用途管制、有偿使用、耕地保护、建设用地审批等制度。PPP项目用地符合划拨用地条件的，可以通过划拨方式取得土地使用权，而划拨土地使用权如果转让、出租及抵押的，在符合相关条件的前提下，经市、县人民政府土地管理部门批准，并办理出让手续及交付土地使用权出让金后方可进