导言

将PPP推广应用到社会领域，一个难点也因此产生：严格意义的PPP是一种私人出资并提供服务方式，而社会领域传统上采用直接政府（direct government）方式提供——典型的如房管局提供的公房，民政局提供的福利养老院等。为什么要从直接政府转变到PPP？而且这种转变有可行性吗？（见表1）。

表1 公共服务中的公私角色与工具

首先是转变的必要性。私人出资并提供的PPP，其实是城市基础设施提供中的一种风险共担与长期参与机制。PPP强调私人出资；但是仅仅私人出资是不够的，它还强调私人融资建设基础设施后，在较长一段时间内（15～30年）提供基于该基础设施的服务。政府则在约定条件下购买私人基于该基础设施的服务流，从而将服务支付及风险机制内置于PPP模式之中。^[3]但是这并非表示，从直接政府到PPP的内在逻辑不证自明。以中国新兴的公租房部门为例。截至2013年底，全国共新建1349.19万套租赁性保障房，其中政府投资占78.4%（民间投资只有13.3%），而且新设事业单位“住房保障房中心”，收支两条线地（建设）拥有、运营和管理是主要模式。^[4]政府投资与事业单位相结合的直接政府模式，仍然被当作快速增加公共服务供给的最有效手段。

其次是转变的可行性。公租房领域继续采用直接政府模式，大概为了防止重蹈养老领域的失败：该领域20世纪80年代就开始社会化改革，结果是一边大量民营老年福利机构在昂贵的费用下设施闲置，另一边公办公营养老机构“一床难求”。^[5]这回到长期以来社会基础设施领域国家出资的一个重要原因：前期投资大、现金流回报有限，导致私人主体介入意愿不强。因此如果实行PPP，首先要解决如何在