改革开放以来，中国农村政治和社会管理体制由人民公社时期“政社合一”的全能型管理模式转变为村民自治体制，从村民个体直接面对国家变为村民通过组织化的村委会与国家进行互动。《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会组织法》）规定村委会作为村民的自治组织，属于民间组织，不属于我国政府架构中的一部分，但由于中国目前特殊的科层行政管理体制，自上而下的命令-服从逻辑具有巨大的运作惯性，使其与乡村中的传统运作逻辑进行对抗，从而使村委会实际上具有类似行政主体的地位，具备作为基层政权延伸的代理人条件。同时，村委会作为中国农村社会中位于国家与村民之间的一种新的社会结构，居于“官民”之间，既作为基层政府正式权力的延伸，又作为村民利益的代表，为本地区村民谋福利。在社会转型时期，村委会作为一个独立的利益主体，它如何解读自上而下的一项全国性环境政策？如何对政策进行组织宣传、分户落实？政策执行过程中面临哪些困境？如何解决？本章以村委会为中心，基于社会转型背景，探究村委会角色与作用的演变，以及村委会与村民、乡镇政府之间的复杂关系对基层政策执行效果的影响。本章主要从规范性政策文本与地方实践两个向度呈现村委会对退耕还林政策的执行过程，重点集中于宣传动员、小班勾画、分户落实、完善表册与公示等环节，以及规划落实中面临的两大困境。

村委会对退耕还林政策的解读与宣传

村委会作为村民直接利益的代表，对退耕还林政策的理解程度直接决定了政策宣传落实的效果。基于村委会对村社所掌握的信息优势，他们通常会根据对村民的熟知程度以及传统思维逻辑，对政策规定与原则进行“解释”和“创造”，以易于村民理解和接受。因为东溪村退耕还林政策的实施是