2014年9月29日中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（本文以下简称《意见》），同年11月20日中央办公厅、国务院办公厅发布该《意见》（中办发〔2014〕61号）。《意见》一方面肯定了土地流转和适度规模经营是发展现代农业、优化土地资源配置和提高劳动生产率的有力举措，另一方面进一步明确了土地流转的基本原则和指导思想，并首次明确了三权分置的概念，提出“所有权、承包权、经营权三权分置”，强调“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”。此后，政府官员和专家学者对三权分置及《意见》进行广泛的政策解读和理论评析。农业部部长韩长赋认为三权分置是重大制度创新，《意见》中的相关政策就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮”。《意见》体现了推进农业现代化发展、维护农民合法权益与坚持一切从国家和实际出发三个政策着眼点。^【1】农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为以所有权、承包权、经营权三权分置为特征的新型农地制度是一项政策突破，也是一项重大创新，明晰产权是引导土地有序流转的重要基础，只有推进土地承包权确权、放活土地经营权，才能消除土地流转中的诸多不确定性，破解农业生产中的制约性因素，解决“谁来种地”问题，更好地保障国家粮食安全。^【2】潘俊认为三权分置实现了承包经营权的二次分离，是多个主体分享农地产权这一权利的直接体现，但法律层面的支持尚缺位，必须确定承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等承包权的权利内容