市场和政府常常被比喻为“看不见的手”和“看得见的手”，这“两只手”对社会经济发展的作用也是理想经济学和现实经济学经久不衰的辩论话题。但无论如何，即便是在市场经济较为成熟的美国，其经济体制也只能被称之为“混合经济体制”，大卫·N.海曼：《财政学——理论在政策中的当代应用》（第8版），张进昌译，北京大学出版社，2006，第7页。这足以表明政府在社会经济发展中的作用不可或缺。然而，现代国家的政府是一个科层结构，这个结构由若干层级的政府组成，除中央政府以外，通常都存在多级地方政府，不同层级政府的职能及其作用是不尽相同的。对于区域发展问题而言，地方政府在发展中的作用或角色之重要性不言而喻，但不同的体制下地方政府的作用是不同的，换言之，体制的因素决定着中央政府与地方政府的关系，而这种关系常常会影响到地方政府在发展中的权利，进而影响到资源配置的方式及效率。因此，在影响区域发展中政府作用的因素中（尤其是像中国这样的发展中大国的区域发展中），中央政府与地方政府的关系是一个举足轻重的解释变量，对于中国这样的转型中国家尤其如此。

第一节 发展效率与分权化

“每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府。地方政府与民众的生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态的联系更为密切。”万鹏飞，见《地方政府经济学：理论与实践》的译者序言，北京大学出版社，2006。这意味着在国家的社会经济发展中，地方政府具有不可或缺或不可替代的职能，提供着更为有效的公共品及服务，任何对地方政府行政空间的压缩或扭曲都会导致发展效率的损失。

地方政府的基本职能

从发达国家的视角而言，地方政府的职能大致包括：

（1）资源配置职能。传