对县乡财政的认识，首先要从历史和国际比较的角度分析县乡财政在中国财政体系中的地位及职责问题，在此基础上对政府财政级次与县乡政府适度规模的进一步研究将会直接关系到县乡政府的存续、价值和财力的安排，因此，本章是该项研究的逻辑基础和理论基础。

第一节 县乡财政的地位及特点

县乡财政的历史变迁考察

财政是政府的财政，对县乡财政历史变迁的考察须从县乡政府的变迁入手。

（一）县级政府与财政

县制，萌芽于西周，产生于春秋战国，定制于秦。两千多年来，县制虽历经时代变迁而多有变化，但其基本格局却异常稳定。主要表现在三个方面。第一，县的地位基本未变。从秦至清末，不论在郡县二级制、州郡县三级制、省路府（州）县四级制和省府（州）县三级制中，县的隶属关系如何变化，县始终是最基本的政权单位。第二，县的建制长期延续。许多县建制一旦设立，便基本延续下来。现存县中，约有1/3县有千年以上的历史，大多数的县在几千年前就出现了。第三，县建制的数字相差不大。秦县数无考，自汉以来，除去随疆域变迁的增减外，历代县数基本上是在1500个上下波动。以上表明，县在发展过程中，已逐渐成为在社会、政治、经济、文化等方面都相对稳定的实体，县制不仅具有深厚的社会经济基础，且长期适应于政治和行政上的需要，对历代政制都产生了重大作用和深远影响，县制已经成为国家制度中不可缺少的重要组成部分。

从县级财政来看，在我国西周时代，随着国家机构的逐渐完善，财政管理机关也开始初步制度化，包括“天官”和“地官”两大系统。地官的“闾师、县师、乡大夫”主要从事地方一级的贡赋和劳役的征收。到了秦汉时期，在郡一级，由太守总揽大权，仓曹椽分管财政；各县由县令总负责，典知仓狱