1931年春，中国合作学社代表人物陈仲明在《国内合作事业调查报告》中指出：从中国的现状来观察，中国政府现在正处于百端待举之际，对于合作事业实际上“尚无专门负责统一全国的机关”陈仲明：《国内合作事业调查报告》，《合作月刊》1931年第3卷第1期，第6～8页。。然而，各省农村合作日见发展，法规也多单行，而主管机关未能统一，故由政府酝酿统制合作社发展之客观条件似逐步成熟。于是，1931年实业部《农村合作社暂行规程》应运而出，连一向视投资农村为畏途之商业银行，自上海银行（北平支行）在河北试办合作社“搭成放款”后，其他各商业银行也争向农村投资，并有“自动组织农村合作社的发展倾向”。而商业银行渗入农村合作社组织，并与各地方机关的纠合，进一步加剧了上述各地方政府在推行农村合作运动过程中所呈现的一系列问题，在农村合作推广期间极为繁复，引起了社会各界的广泛关注，“规范发展”的呼声也日渐高涨。至1934年3月1日，国民政府正式公布了《中华民国合作社法》（以下简称《合作社法》），规定于1935年9月1日全面规范施行。1935年，全国合作事业讨论会召开，经该次会议反复酝酿和讨论，社会各界均发出了规范农村合作的强烈呼声。至此，政府推行合作事业之时期“或可告一段落”。在国民政府合作政策的推动下，我国农村合作运动得到了蓬勃发展，“由区域性、民间性的农村经济活动，转变为一项复兴农村，促进国民经济建设的全国性、政策性运动”陈秀卿：《华北农村信用合作运动》，硕士学位论文，台湾师范大学历史研究所，1986，第171页。。故以《合作社法》的出台为起点，以全国合作事业讨论会的召开为契机，以最高合作行政机关——合作司的设