经过20多年的改革，中国的医疗卫生资源不断增长，技术、能力和水平也随着人才培养、硬件投入和对外开放而不断提高。同时，医疗卫生政策也历经数次变革。但是，2000年，在世界卫生组织对191个成员国卫生系统的评估中，中国整体排名第144位，在卫生筹资的公平性方面，中国的排名更是倒数第4，仅高于巴西、缅甸和塞拉利昂。在国内，看病难、看病贵的呼声从农村到城市，公众对医疗界不公不义现象提出了普遍且广泛的道义谴责，社会弥漫着普通民众与医务界之间的对立情绪。由于失去了公信力，医疗卫生改革的任何新举措对公众已难有说服力和凝聚力。

可以说，我们今天所面临的卫生问题，已经完全不是技术问题或者经济学意义上的结构与总量问题，而是社会卫生问题，即社会政策意义上的卫生问题。追求社会公正与公平，成为全社会的一致呼声。

在这种严峻的社会形势下，广泛地展开探讨和争论，以求为中国未来医疗卫生改革新的发展范式和战略找到突破口，的确适逢其时。

本文从治理（Governance）与规管（Regulation）的角度，试图为这一讨论增添新的内涵。

为什么提出规管问题

近几年，学界研究中国医疗卫生的成果可谓硕果累累。但一谈到监管，往往就陷于简单直线思维，只涉及“谁”来监管这个主题，而且大都埋怨政府没能肩负起监管的责任。谈监管却不谈监管是干什么的，应该怎样监管，中国的医疗卫生改革又如何能够深入发展？

谈监管不能不涉及治理与规管。治理强调主体，不同的主体，治理的范围、方式、思路都不相同。规管即按规制管理，强调的是规制的法律地位，需要制定明确可量度和可操作的目标和程序。治理需要规管去落实主体的意图和政策的目标，规管需要治理架构的合理化。两者结