从性质上说，城市公用事业是一种提供公共产品的事业。如果没有其他方面提供这种产品和服务，政府最终应当承担起这一责任。改革开放以前，政府时而以全能型作为形象塑造的价值追求，把城市公用事业建设任务完全放在自己的肩上，时而又因为工作重心转移而把城市公用事业的发展放到可有可无的地位上去。事实证明，政府要想完全承担起这一责任，既不必要也不可能。如果一味去做的话，要么是政府背上沉重的包袱，步履维艰；要么是政府因掌握的资源有限，无力去有效发展城市公用事业。这样，城市公用事业的发展就会滞后或者留下空白，最终影响到城市社会经济发展。总而言之，在那个时代，由于政府担负着城市公用事业发展的全部最终责任，无论它如何履行城市公用事业发展的责任，都将面临困境。那么，政府可否走出城市公用事业发展的困境呢？困境既是挑战，也是契机。现实驱使政府必须调整责任范围，寻找发展城市公用事业新的出路。就我国而言，市场经济的逐步切入，为城市公用事业发展带来了新的希望和转机；20世纪80年代开始的世界范围内此起彼伏的公共管理改革浪潮也不断冲刷着中国传统政府单一垄断下的城市公用事业管理体制。上述这些因素引领着城市公用事业发展进入到了一个新的境界。