引言

改革开放30多年来，农村经济基础和社会结构发生了翻天覆地的变化：以家庭为基本单元的农业生产经营模式正在被组织化的现代农业经营方式所取代，以土地产出为主的经营性收入在家庭收入中的比重不断降低，以自给自足为主的生活方式日趋瓦解。在农村家庭规模小型化、生产生活社会化、家庭成员动态化、发展理念市场化特征显著的现实背景下，在农村老龄化加速和计划生育政策效能发挥的双重作用下，突破以家庭养老为主的传统农村养老格局，构建“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的，能够与农村经济社会多元化发展态势相适应的新型农村社会养老保险制度，势必对制度的经办服务体系及服务能力提出新的要求。

（一）文献述评

新农保试点开始后，学术界对新农保经办能力存在质疑，普遍的观点是新农保试点在执行过程中存在政策宣传不到位、农民缴费后缺少有效凭证等问题，在经办能力上存在机构人员编制少且稳定性差、办事效率低、工作经费缺乏长远规划等问题，这些问题都直接影响到新农保的政策效能（陈淑君，2010；李伟，2011）。石绍宾、樊丽明、王媛（2009）分析山东省的入户调查数据发现，农民对养老保险制度了解不足直接影响农民参加新农保的信心，进而间接影响到农民是否参保的行为。刘善槐、邬志辉、何圣财（2011）在一项基于吉林省5000农户的调研中针对经办机构的服务能力提出建议，一是针对年轻人养老意识薄弱的问题，根据新农保的试点推进情况选择合适的宣传渠道进行宣传；二是针对老龄化态势下地方财政支付困难的现实情况，完善新农保配套服务，建立一个高效的经办机构并且组建一支业务能力强的新农保经办队伍，由各级政府合理分担社保资金的管理费用。钱振伟、王翔、张艳（20