“民以食为天。”粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。习近平总书记强调指出：“保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“实施粮食安全战略。坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。”2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。”近年来，在社会经济发展进程中，耕地“非粮化”现象在全国范围内普遍存在。这里所讲的“非粮化”，是指耕地没有用于粮食生产，而是作为他用，主要包括两种情况：一是耕地仍用于农业生产，如种植瓜果蔬菜或其他经济作物；二是耕地用于非农建设，如建设住宅、工业园区、道路、机场等基础设施。前一种情况下，耕地的生产功能并没有丧失，存在不同程度恢复粮食生产能力的可逆性；后一种情况下，耕地失去耕作层而丧失了农产品生产功能，具有不可逆性陈美球：《耕地“非粮化”现象剖析与对策建议》，《中国土地》2021年第4期。。一般情况下，将耕地用于非农建设称为“非农化”，是耕地“非粮化”的极端情况。本报告统一采用“非粮化”概念，除了包含“