在农业转移人口市民化问题上，存在着两个政策上的两难选择，即“落户两难”和“退地两难”。本章先来探讨“落户两难”。“落户两难”是指在当前城镇化进程中，对于“落户可促进农业转移人口市民化”这一命题，在政策层面存在相互对立的推论：如果推进落户，在多数农业转移人口不愿落户且规模较大城市落户门槛较高的背景下，落户已很难继续推进；如果不推进落户，在城市户籍附着的公共服务等福利内容仍然可观且很难进一步通过市场化手段予以剥离的背景下，农业转移人口市民化无法完成且无法可持续实现，因而必须继续推进落户。“落户两难”的出现与普遍存在的对农业转移人口落户和市民化的认识误区有关，破解“落户两难”是进一步推进农业转移人口市民化的关键。

推进农业转移人口落户的“两难”

自20世纪90年代“民工潮”兴起之后，农业转移人口问题就成了理论研究的热点，农业转移人口政策也发生了几次重大调整：以2003年的“孙志刚事件”为转机，在国家制度层面，开启了对农业转移人口由限制自由行动向保护合法权益的转变；以2008年的国际金融危机为转机，地方政府推动了由维护农业转移人口短期权益向促进农业转移人口市民化的转变。国务院发展研究中心农村经济研究部：《从城乡二元到城乡一体》，中国发展出版社，2014。自2013年起，国家开始推进以人为核心的新型城镇化，将农业转移人口市民化放在了新型城镇化的六大任务之首，加快实现农业转移人口市民化被认为是促进城镇化高质量发展、维护社会和谐稳定的关键举措，也是扩大内需、形成强大国内市场的重要抓手。辜胜阻、李睿、曹誉波：《中国农民工市民化的二维路径选择——以户籍改革为视角》，《中国人口科学》2014年第5期。