第一节 “错保”“漏保”的概念界定及分布

李棉管（2017）引用了范德瓦尔的观点，将社会政策的瞄准机制分为“广义瞄准”（broad targeting）和“狭义瞄准”（narrow targeting）两种类型。其中狭义瞄准是直接针对反贫困政策而言的，它指的是某一项具体的反贫困政策是否能将所有贫困者纳入其中并将非贫困者排除在外。沃克指出，要将社会政策毫无偏差地分配给真正有需要的人往往很难实现，因此瞄准偏差在社会政策中是普遍存在的现象。狭义瞄准涵盖了两种类型的瞄准偏差：一种是部分贫困者没有得到扶贫资源的覆盖，社会政策学者将之称为“应保未保”，即“漏保”（后文皆使用这一说法）；另一种是非贫困者被纳入了以反贫困为目标的社会政策之中，国际社会政策学者广泛使用“漏出偏差”，即“错保”（后文皆使用这一说法）。

伴随着低保政策的实施，政策的瞄准偏差一直存在。但是有数据显示，我国的救助政策中，漏保比错保更为严重。如国家统计局城市社会经济调查司王有捐在媒体上披露：经测算，2004年35个大中城市至少还有一半多收入低于低保线的人口未纳入救济范围，而最低生活保障对象的“识别瞄准率”为67.6%，也就是说有超过50%的贫困人口漏保（唐钧，2008）。中国社科院社会政策研究中心2005年对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉七个城市随机抽取的 3500 户居民家庭进行了问卷调查，主要调查结果有二。一是低保政策实施中，确实存在“错保”的现象。七个城市的“错保率”均值为 4.09%。二是相对于“错保”，城市低保的“漏保”问题更为广泛。七个城市的“漏保率”均值为 11.63%。2006年，郝福满在《21世纪经