问题的提出

2013年中央一号文件明确提出，“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”；“培育壮大龙头企业，创新农业生产经营体制，实现农业产业化”。而中国共产党十七届三中全会则明确提出，“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。中国共产党十八大报告也提出，要“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。随着政府大力推动农地流转、扶持新型农业经营主体发展，中国农地流转面积不断增加，公开数据显示，截至2014年6月底，中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。参见中华人民共和国农业部《中央明确农村集体土地承包权、所有权不得流转》，2015-01-23，http//www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/xj/201501/t20150124_4348916.htm。政府通过推动农地规模经营和新型农业经营主体培育来构建新型农业经营体系和新型农业社会化服务体系。本文中，“农地”是农村土地的简称，是集体所有、由农民家庭承包经营的耕地。按照相关法律规定，农民拥有农地的承包权，而农地的经营权则可以流转。但是，在这个过程中，如何避免小规模农户的正当权益受损，本文中小规模农户指的是中坚农民和普通农户。使他们能够分享农业现代化发展的红利，成为学界