城市社区治理是国家治理体系现代化进程中的基础性环节，城市社区治理与国家治理体系现代化具有内在亲和性。城市社区建设在满足人民群众公共需求、推进基层民主自治、提高社区民生质量、保障社会稳定等方面发挥着不可替代的功用。孙涛、刘凤：《转型期城市基层治理：机制、逻辑与策略》，《学海》2016年第5期，第17～22页。自1986年民政部首次提出开展社区服务工作（主要包括民政福利服务和便民利民服务）以来，各级政府部门先后出台了各类社区建设政策，涵盖社区政治、经济、文化、社会、生态和可持续发展等多个层面。本文意在分析和解读城市社区建设30多年来的政策变迁，辨识政策特征和形式，挖掘政策背后的意蕴导向和价值内涵，厘清当前社区建设政策的变迁和发展，为城市社区建设提供学术借鉴。

本文运用内容分析法，以政策工具视角为切入点，应用三维分析框架，以1991—2019年政府出台的相关政策法规为内容分析样本，对现有颁布实施的城市社区建设政策进行系统性解读，以期为中国城市社区建设政策提供科学的工具指南和有益的启示。

文献回顾

（一）城市社区与城市社区建设

“社区”这一概念，是由德国社会学家滕尼斯在其代表作《社区与社会》中首次提出的，他运用二分法将“社区”和“社会”进行区分，认为社区这一社会共同体具有人口同质性强、价值观趋同的特征，社会群体成员间守望相助，秉承着共同的礼俗习惯和文化传统。〔德〕斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会》，林荣远译，商务印书馆，1999，第52～54页。滕尼斯关于“社区”概念的阐释和思考，揭开了国外学术界对于社区研究的序幕，美国社会学家罗斯密、帕克、桑德斯和伯纳德等均对“社区”概念进行了深入的