研究背景与方法

（一）研究背景

教育贫困是重要的致贫因素，教育扶贫、教育脱贫是消解贫困的有效手段。党的十九大报告指出，我国脱贫攻坚战取得决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降倒4%以下；未来脱贫攻坚任务艰巨，要坚持精准扶贫、精准脱贫，注重扶贫同扶志、扶智相结合，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，做到脱真贫、真脱贫。

缺乏一支稳定的高质量的教师队伍不仅是教育贫困的重要体现，也是教育贫困的重要致因。具体表现在以下五点。一是乡村教师始终面临短缺问题，代课教师还很普遍。当前我国仍有10.7万所小规模学校，其中2.7万个为教学点。生师比编制的政策刚性加剧了贫困地区教师短缺问题，数量和结构都满足不了学校教育教学的正常开展，小科教师如体育、音乐、美术及英语老师则严重短缺。二是农村优质教师队伍流失严重。特别是在2010～2013年，全国乡村教师规模总量下降了30%。实施特岗计划、乡村教师支持计划等国家专项政策后，数量问题未来有望逐步缓解，但依然将持续相当长的时间。三是非教育教学任务多，工作负担沉重。教师的高流失与寄宿学生的增多，极大地增加了在岗乡村教师的工作量，他们要承担学生食宿、安全、心理以及与家长沟通等多项工作，有贫困地区老师反映每天工作超过14个小时，让他们不堪重负，身心俱疲。庞丽娟、金志峰、杨小敏：《新时期乡村教师队伍建设政策研究》，《中国行政管理》2017年第5期，第109～113页。金志峰、庞丽娟、杨小敏：《乡村振兴战略背景下城乡义务教育学校布局——现实问题与路径思考》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2019年第5期，第5～12页。四是专业素质相对弱，提升专业能力的渠道不畅。多个贫困地区教师以超过50岁的老师为主，思想观念、教学理念、教学方法陈旧落后，再加上参加高水平、有针对的培训机会少，使得贫困地区教师难以发挥提升教育质量、缓解教育贫困的作用。五是贫困地区教师的工作、居住、交通等保障条件通常难到位，四川凉山10多名乡村教师挤在一间宿舍。薛二勇、周秀平：《中国教育脱贫的政策设计与制度创新》，《教育研究》2017年第12期。教师是最重要的教育资源，通过建设一支稳定的高质量的教师队伍有助于提高贫困地区学生的学习成绩，提高教育质量，促进教育公平，巩固减贫效果。

通过支持教师促进教育减贫，社会组织发挥了缓解教育贫困、巩固整体减贫效果的积极作用。将“通过教育脱贫一批”作为重要的扶贫政策手段，为贫困人口素质提升和贫困地区教育发展提供了路径遵循。覆盖19省的集中连片特殊困难地区扶贫效果调查显示，教育类扶贫在八类扶贫手段中的好评率居于第一位，“落实较好”的反馈占到整体评价的37%，包含乡村教师补助计划等的好评率居前列。张琦：《连片特困地区教育扶贫政策实施的经验与建议》，内部报告，2015。教育扶贫是社会组织在扶贫领域的主要工作之一。支持教师是社会组织参与教育扶贫的重要手段。具体的方式如下。一是给予金钱奖励，褒扬乡村教师的已有贡献，如马云基金会针对优秀乡村教师、有突出贡献的乡村校长提供的游学培训和现金奖励。二是资助贫困地区的乡村校长和教师开展学校发展改革和教育教学改革，如本研究主要分析的梦想项目。三是起源较早、形式灵活的“支教”。直接派驻教师，或是通过“互联网+”的形式帮助贫困地区教师提升教育教学能力等。还有的是通过派驻专业社工、组织教师联盟等形式，为贫困地区教师提供心灵陪伴和各类技术支持。社会组织对教师的支持，较好的“补充”了政府标准化、统一性供给未曾全面覆盖的个性化公共教育服务需求，且通过动员更多的资源，更精准、更有针对性地满足贫困地区教师工作生活需求，进而从整体上改善了农村贫困地区公共教育服务供给体系。

（二）核心概念和研究思路

1.核心概念

社会组织。我国《慈善法》第八条规定，“本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式”。从法律政策意义上看，本文指的社会组织与慈善组织同义。国外关于社会组织的界定多以非营利组织、第三部门、非政府组织等展开。比如，王名认为，社会组织的内涵有狭义和广义之分，前者主要是指根据现行法规在各级民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业单位，以及因种种原因未能合法登记但活跃在社会生活方方面面的各种草根组织、社区组织及体制外的各类社会组织。广义上也包括提供社会服务的各级各类事业单位和参与社会治理的各级各类人民团体。王名等：《社会组织与社会治理》，社会科学文献出版社，2014，前言。约翰·霍普金斯非营利部门比较项目研究团队运用结构—运作式定义法，通过五条标准来界定非营利组织，即具有组织性的（包括正式的和非正式的）、独立于政府体制之外的、非营利分配型的、自我治理的、志愿的组织。LesterM.Salamonetc：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京大学出版社，2007。因此，从学理的意义上看，文中社会组织主要是指相对于政府职能部门、企业而言，具有正式和非正式组织性质，独立于政府体制和市场机制之外的，利用非财政社会资源，非营利的、为不特定人群提供志愿社会服务的组织。

教育扶贫。钟秉林认为，教育扶贫是智力扶贫的一种，是一种扶贫方式，向贫困地区和贫困人口倾斜性配置资源，是优化教育资源配置的重要方面，旨在针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高当地人口的科学文化素质以促进当地的经济和文化发展，并最终摆脱贫困。从我国教育扶贫政策的演变来看，教育扶贫的内涵在逐步扩展，从最初的普及初等教育和扫除农村青壮年文盲，逐步扩展到涵盖基础教育、职业教育、高等教育、继续教育等多层次、多类型教育在内的政策体系。当前的教育扶贫政策提出了更加精准、细化的教育扶贫的数量性指标，如学前三年教育毛入园率、九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率、残疾儿童义务教育入学率等。钟秉林：《教育扶贫是最有效、最直接的精准扶贫》，《中国民族教育》2016年第5期。“扶贫先扶智”决定了教育扶贫的基础性地位，“治贫先治愚”决定了教育扶贫的先导性功能，“脱贫防返贫”决定了教育扶贫的根本性作用。刘传铁：《教育是最根本的精准扶贫》，《人民日报》2016年1月27日。本研究主要是从多维能力角度的反贫困入手，侧重定性评价和研究社会组织的教育脱贫功能。教育扶贫是通过瞄准学龄人口的致贫原因和非学龄人口的观念、知识和能力的缺乏，以一定的社会化活动提升其能力，改善其境遇，并相对提升其社会地位的过程和结果。

教师。我国《教师法》第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业”。第二条规定，教师法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。围绕义务教育阶段的教师的身份定位，主要形成了“专业人员”和“准公务员”两派观点，“准公务员”论的主张者多从保障义务教育阶段教师的待遇保障入手论证其合理性和必要性。还有人提出应将校外培训机构的“教师”纳入法定的“教师”队伍认定中。本报告中“教师”主要是指各级各类学校中的教师，在分析中又基本聚焦在基础教育阶段，涵盖高中阶段和学前阶段的以“培养中国特色社会主义建设者和接班人”为主要使命的专业人员。在操作性定义上，不仅包括编制内教师，也包括实际从事教书育人工作的代课教师、临聘教师和返聘教师。

2.研究框架

总体的研究思路上，聚焦“乡村教师”这一关键教育主体，“社会力量参与教师队伍建设”这一关键政策举措，为社会组织进一步动态瞄准现实教育扶贫与教育发展改革需求，以切实激活其教育治理主体角色，深化教育领域政社“互补”关系，以期为规模化的教育供给侧结构性改革提供靶向。

在研究视角和路径上，针对整体脱贫政策、教育脱贫政策、乡村教师政策开展内容，勾勒出社会组织参与教育脱贫、教育公共服务供给的制度空间、变迁历程和未来趋势，结合社会组织参与教育脱贫的实证研究，总结经验、发现问题，开展原因分析和对策建议，基于问卷调查、案例访谈检验当前政策对社会组织发挥教育脱贫等社会功能的影响，提出促进社会组织更好发挥教育脱贫功能的建议（见图9-1）。

图9-1 研究框架

在主要研究问题上，本课题拟解决的第一个关键性问题是社会组织参与教育脱贫、教育公共服务供给的制度空间。社会组织的制度环境在繁荣和低迷间的多次反复。受政策环境变化影响，社会组织参与教育脱贫、教育公共服务供给的制度空间也经常变化。十九届四中全会提出要全面加强社会治理体系和治理能力现代化建设，作为社会力量重要组成的社会组织，更应抓住政策机遇，更好发挥善治功能。第二个关键性问题是社会组织参与教育脱贫的减贫效果评价。不同于教育脱贫专项行动中的数量化指标，如入园率、巩固率、入学率等。本研究更侧重定性类、趋势类评价，如社会组织参与教育脱贫工作与政府教育扶贫举措的关系，社会组织参与教育脱贫的具体路径、方法和未来走向等。同时也适当融入数量化指标，以具体描述社会组织的反贫困贡献。如作为本研究核心分析对象的教育公益梦想项目，有近4000名乡村教师参与其中，同时通过教师动员更大规模的项目学校学生、家长及社区居民、社区性组织的参与，具有可持续的扶贫、减贫效果。第三个重点也是难点问题，是对社会组织参与教育脱贫的制度空间与实践探索进行比较，找到其面临的政策问题、原因，并对其进行针对性的建议。“教师政策”是政府主导教育扶贫的一个重要抓手，总体来看，包括教育在内的非民政职能部门，对社会组织的准确、深入认识还很不足，“针对性”的说服他们认同社会组织在“支持教师”专业发展和非专业发展方面的积极功能，是有难度的，但也是本研究最重要的立意所在——社会组织通过支持“教师”扮演好其社会角色，有利于巩固贫困人群的教育脱贫和可持续性脱贫能力。

研究目标上。一是服务决策方面，申请人所在单位为国家级教育智库，具有咨政建言政策优势和组织便利。本研究将主要观点融入相关主题的政策建议，为教育、财政、发展改革、农业农村等部门进一步扩大社会组织参与教育公共服务供给的政策完善，提供进一步的政策论证与咨询。二是实践应用方面，将为活跃在教育扶贫工作一线的广大社会组织更好参与教育脱贫在内的教育公共服务供给，提供政策指引和专业支持。整体来看，我国社会组织主动影响教育公益决策的意识还比较薄弱，专业化水平亟待提高。三是在理论创新方面，通过配置好“教师”这一最重要教育资源，为优化政社关系，促进教育与乡村发展统筹协同发展提供理论支撑，构建基于中国经验的社会参与教育治理理论模式。

（三）资料的收集与分析

1.资料收集方法

资料收集的主要方法有主题搜索、专题访谈、基于网络的问卷调查，同时融入了研究团队近年来积累的数十场教师座谈记录。

主题搜索，以社会组织、非政府组织、群团组织、贫困、反贫困、脱贫、扶贫、教育治理及其不同组合为主题词，在大型学术期刊数据库，如知网、国家社科文献中心、Education Resource Information Center（ERIC）等，媒体数据库，如《人民日报》《光明日报》，以及中央政府网、部门官网等权威性渠道收集和补充政策文献与期刊文献。

专题访谈，主要面向开展教育扶贫相关的社会组织负责人及其项目学校负责人，结构和半结构化访谈相结合，借助“互联网+”形式，运用微信、媒体报道、相关门户网站宣传资料等，不仅注重了解社会组织教育减贫效果，同时也注重收集他们对教育扶贫政策的评价与建议等。附件中展现了主要的访谈提纲，在交流过程中，会依据访谈对象的具体情况进行调整，但核心的内容没有变化，始终围绕社会组织参与教育扶贫工作与整体扶贫工作的关系，通过支持教师发展实施和巩固教育扶贫成果，及其与教育扶贫整体工作的关系（参见附件1）。

问卷主要是面向参与梦想项目的项目校发放，项目负责人往往也是项目学校的管理者为问卷填答者。发放对象覆盖全体梦想项目“积极参与者”。“积极参与者”是指全程参与梦想项目活动，并得到案例社会组织提供资助的培训机会的学校管理者，往往是校长或副校长。问卷的具体项目构成参见附件2。发放方式为梦想项目现任主管一对一的发送问卷填答二维码，共回收有效问卷54份。受访者的性别比例分别是62.96%的男性学校管理者和37.04%的女性学校管理者。学校类型主要是教学点和村小，有少量为乡镇中心校，33.33%的学校位于国家贫困县。问卷结果的具体分析将在后续的内容中呈现。

2.资料分析方法

资料分析的主要方法有政策计量、内容分析、利益相关方分析、统计描述等。

政策计量的方法主要运用在对涉及社会组织、扶贫、脱贫等主题词、关键词进行词频分析、关联分析，并对排名靠前的高频词进行定性分析。结合制度分析和历史分析中社会组织发展的整体制度环境，对社会组织的教育脱贫制度定位进行描述统计。

内容分析主要是指对第一手的调查对象的访谈记录、政策文件、期刊文章等以扎根理论、话语分析为策略，进行内容分析，以识别关键词的频度、分布，与政策计量同时运用。

利益相关方分析法起源于经济领域。这一方法在本课题中的运用主要体现为，聚焦教育治理主体、贫困测量与维度、减贫效果等，描述、比较职能部门负责人、社会组织负责人，教师代表的观点，结合专家意见，评价社会组织参与教育减贫的政策效果，为拓展社会组织的政策空间收集政策建议的方向和切入点。

社会组织参与教育脱贫的政策定位

1985年，我国成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”，标志着反贫困作为国家行动在我国正式展开，1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”，并沿用至今。2020年3月6日，习近平总书记出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话。习总书记强调，“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现”习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年3月7日。。那么，我们国家大概用35年的时间，较为彻底地解决绝对贫困问题，后续主要着力于“建立解决相对贫困的长效机制”，以巩固脱贫攻坚成果。教育贫困是典型的相对贫困问题，在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，教育扶贫的政策地位将更加突出。本部分一方面以三份国家层面的规划性扶贫文件为时间轴，即《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》安徽省政府：《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》，《安徽省人民政府公报》1994年第5期。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中国政府网：《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（国发〔2001〕23号），［2017-06-13］http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60922.htm。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中国政府网：《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》（国发〔2001〕23号），［2017-11-25］http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。这三个政策文件，借鉴政策工具分类理论框架，分析不同时期国家政策关于社会组织参与教育脱贫政策体系的主要特征及其变迁，特别是社会组织参与教育脱贫的政策定位、政策路径、保障条件等。另一方面，分析专门针对乡村教师的教育政策，区分支持教师的制度供给与非制度供给，勾勒社会组织支持教师的政策空间。结合教育领域与反贫困相关的政策文件，从扶贫目标、扶贫手段与扶贫内容三个维度，分析社会组织的教育扶贫政策定位。政策工具分类的本质是从不同维度、水平上区分作为规则的制度约束力，制度约束力的强弱、高低、显隐体现为不同类型的政策工具。从政府层级的角度来看，主要是以中共中央（或中共中央办公厅）、国务院（或国务院办公厅）名义颁布的意见、决定和教育脱贫的政策文本，政策主题也涵盖了十八大以来的乡村教师、脱贫攻坚、乡村振兴战略等。整体上，支持教师属于能力建设型教育扶贫政策工具。

（一）2000年以前：以体制内群团组织为主，教育扶贫主要是提升贫困人口的基本知识水平

1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》主要针对“文化教育落后”问题，提出要通过普及初等教育，开展成人职业技术教育和技术培训来“改变教育文化卫生的落后状况”。八七计划有12次提到“教育”，其中1次从致贫原因角度，3次从扶贫目标角度，8次从教育扶贫内容角度。社会组织参与教育扶贫的组织类型主要是妇联，其任务是“配合教育部门扫除文盲”。按照1978年确定100农村贫困线标准，1994年时我国共有贫困人口7000万，2000年时基本完成国家“八七”扶贫攻坚计划。国家统计局：《2000年国民经济和社会发展统计公报》，［2017-11-25］www.stats.gov.cn。

这一时期，教育领域五份有重要影响力的法律政策文件界定了社会组织在教育发展改革中的地位和作用，分别是1993年制定的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》），教育部官网：《中华人民共和国教师法》，［2020-04-25］http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/tnull_1314.html。1996年制定的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教师法》）。教育部官网：《中华人民共和国职业教育法》［EB/OL］，［2020-04-25］http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/tnull_1312.html。1985年由中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》教育部官网：《中共中央关于教育体制改革的决定（1985年5月27日发布）》，［2019-04-25］http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6986/200407/2482.html。、1993年中共中央国务院印发的《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》，教育部官网：《中国教育改革和发展纲要（1993年2月13日）》，［2019-04-25］http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2484.html。以及1999年由中共中央国务院印发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。教育部官网：《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定（1999年6月13日）》，［2019-01-25］http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2478.html。《教师法》第二十条规定，“国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当为教师的社会调查和社会实践提供方便，给予协助”。第三十四条规定，“国家支持和鼓励社会组织或者个人向依法成立的奖励教师的基金组织捐助资金，对教师进行奖励”。1996年的《职业教育法》在第十七条、第二十一条、第三十五条中，规定“县级以上地方各级人民政府”对社会团体、其他社会组织依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。鼓励社会团体、其他社会组织按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。国家支持社会团体和其他社会组织对职业教育捐资助学，《关于教育体制改革的决定》有41处提到“社会”，其中18次以“社会主义”的组合出现，共有2处提到社会力量。其中，1处专门突出了“社会组织”，即“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量”。还有1处以“社会团体”的方式，指出“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学，但不得强迫摊派”。《中国教育改革和发展纲要》有95处提到“社会”，其中41处以“社会主义”的组合出现，4次提到“社会团体”，没有出现“社会组织”称谓。除了鼓励社会团体依法办学、资助学生外，专门提到了鼓励社会团体奖励教师。“提倡和鼓励各级政府、社会团体、企业和个人建立教师奖励基金。”《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》有53处提到“社会”，其中10处以“社会主义”的组合出现，4处以“社会力量”的组合出现，具体为“加大学校后勤改革力度，……鼓励社会力量为学校提供后勤服务”。积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。因地制宜地制定优惠政策，支持社会力量办学。1处提到“社会中介机构”，即“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用”。这一时期，政策赋予社会组织参与公共教育服务的空间主要集中在办学、奖励优秀学生和教师，其中又侧重奖励学生，并在20世纪末首次在国家政策文件中赋予社会组织参与教育评估的功能。

（二）2001～2010年：体制内外的社会组织迎来政策机遇期，以多种形式参与扶贫开发工作

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》涉及社会组织篇幅约有455字，占政策文本总篇幅的7%。其中25处提到“社会”，8处以“社会主义”的组合出现，4次提到“非政府组织”。“要采取更积极的措施鼓励民间科研机构、各类农村合作组织和各类科研组织直接参加项目，在扶贫开发中发挥更重要的作用，并在科学技术推广工作中提高自身的水平，拓展更广阔的发展空间。”“进一步弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，动员社会各界帮助贫困地区的开发建设。要充分发挥民主党派和工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军和武警部队等社会各界在扶贫开发中的重要作用。要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。企业可以通过捐赠资金，与非政府组织合作，共同参与扶贫开发。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本。逐步规范非政府组织开展的扶贫开发活动。欢迎海外、境外的华人、华侨及各种社团组织，通过不同形式，支持贫困地区的开发建设。”“通过多种渠道、不同方式争取国际非政府组织对我国扶贫开发的帮助和支持。”受到联合国世界妇女大会召开的积极影响，这一时期也是社会组织在我国发展的一个重要政策机遇期。1995年9月第四届联合国世界妇女大会在中国首都北京举行。189个国家的政府代表，联合国系统各组织和专门机构，有关政府间和非政府组织的代表共15000多人与会，其中政府代表近6000人，非政府组织代表约5300人。参加非政府组织论坛的规模达到了31000人。这次世界妇女大会是迄今参加人数最多的联合国会议，也是中国承办的规模最大的国际会议。世界妇女大会加深了政府官员和各行各业的领导者对社会组织的了解和认识，为社会组织参与公共教育服务供给营造了良好的社会环境氛围。

2001年的扶贫开发纲要中有9处内容涉及“教育”，其中5次从强制性角度提及，3次从引导性角度提及，2次从能力建设性角度提及。纲要明确提出，提高群众的综合素质特别是科技文化素质，是增加贫困人口经济收入的重要措施，也是促进贫困地区脱贫致富的根本途径，必须把农民科技文化素质培训作为扶贫开发的重要工作；切实加强基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度；实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力；确保在贫困地区实现九年义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。这一时期，全面普及义务教育被明确为国家教育脱贫政策目标，逐渐关注均衡发展等教育质量和教育公平层面的政策安排。按照2008年确定的农村贫困标准，2000年中国贫困人口的数量是9422万，2010年时为2688万，贫困人口大幅减少。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，［2012-3-19］http：//politics.people.com.cn。

这一时期，约有16份有关教育脱贫的政策文件，其中，3份政策文件为国务院转发的以教育部门为主制定的政策文件。5份文件主要关注义务教育，占比为31.3%，强力推进义务教育的普及，义务教育管理体制发生重大变革，重心由乡镇层级提升到县域层级，能够更强有力的实现义务教育普及；6份文件采用教育财政措施，引导教育资源配置的方向，包括投向农村教育、投向职业教育、投向贫困学生群体等。从这时开始，教育部门逐步开始重视教育脱贫的部门协同和联动机制建设。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发［2001］21号）教育部官网：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发［2001］21号），［2015-5-12］http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_16/200105/132.html。涉及社会组织内容篇幅为825字，占总字数的7.4%。该决定有43处提到“社会”，其中9处以“社会主义”的组合出现，8处以“社会力量”的组合出现，3处以“社会团体”的组合出现。“农村教育管理体制进一步完善，基础教育尤其是农村义务教育投入和按时足额发放中小学教师工资的保障机制进一步落实，社会力量办学进一步发展和规范。”“鼓励社会力量采取多种形式发展高中阶段教育。基础教育以政府办学为主，积极鼓励社会力量办学。义务教育坚持以政府办学为主，社会力量办学为补充；学前教育以政府办园为骨干，积极鼓励社会力量举办幼儿园；普通高中教育在继续发展公办学校的同时，积极鼓励社会力量办学。社会力量举办的全日制中小学办学所得合法资金，在留足学校发展资金后，可适当安排经费奖励学校举办者。”“积极鼓励企业、社会团体和公民个人对基础教育捐赠，捐赠者享受国家有关优惠政策。对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除，具体办法另行制定。”“国家机关、企事业单位、社会团体等要发挥各自优势，共同努力，形成全社会关心、支持基础教育的良好社会氛围。”《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号）教育部官网：《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号），［2003-09-17］http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/tnull_27725.html。有22处提到“社会”，其中2处以“社会主义”的组合出现，2处以“社会力量”的组合出现，3处以“社会团体”的组合出现。“要积极鼓励社会力量和吸引外资举办职业教育，促进职业教育办学主体和投资多元化。”“切实加强领导，动员全社会力量关心和支持农村教育事业。”“对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除。充分发挥社会团体在捐资助学中的作用。鼓励‘希望工程’‘春蕾计划’等继续做好资助家庭经济困难学生就学工作。”“广泛动员国家机关、部队、企事业单位、社会团体和人民群众通过各种方式支持农村教育的发展。”《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）中国政府网：《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号），［2005-10-28］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5549.htm。有29处提到“社会”，其中5处以“社会主义”的组合出现，1处以“社会力量”的组合出现，2处以“社会团体”的组合出现。关于职业教育改革发展的目标，该决定提出，“十一五”期间，继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。”“国家鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向职业教育的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。”“加强职业教育科学研究工作，充分发挥社会团体和中介服务机构的作用，为职业教育宏观管理和职业院校改革与发展服务。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》教育部官网：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，［2019-10-28］http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html。有131处提到“社会”，其中24处以“社会主义”的组合出现，5处以“社会力量”的组合出现，1处以“社会团体”的组合出现，1处以“社会组织”的组合出现。“完善体制和政策，鼓励社会力量兴办教育，不断扩大社会资源对教育的投入。”“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。”“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”“完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学。”“中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制。”“探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式，推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享，形成协调合作的有效机制，提高服务经济建设和社会发展的能力。”“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41号）教育部官网：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发［2010］41）［2019-10-28］，http：//www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201011/t20101124_111850.html。有19处提到“社会”，其中2处以“社会主义”的组合出现，3处以“社会力量”的组合出现。“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。”“制定优惠政策，鼓励社会力量办园和捐资助园。”该意见虽然未出现社会团体、社会组织等名词，但对幼儿教育培训机构对社会组织参与托育保育服务做出了政策界定。“对社会各类幼儿培训机构和早期教育指导机构，审批主管部门要加强监督管理。”从国务院关于基础教育、农村教育、职业教育、学前教育的决定和意见，以及21世纪之初的教育发展规划来看，社会组织参与公共教育服务的政策空间主要集中在办学体制、捐资等经费投入方面，社会组织的良好政策机遇在教育领域反响不大，仅在教育中长期规划中有一处，对社会组织参与教育治理的作用做了一句倡导性的界定。

（三）2011年至今：社会组织以承担定点扶贫工作等多种形式参与扶贫开发，教育扶贫范围拓展至各类各级教育

《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出要“实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标”，绝对贫困的消除将在今年基本实现。按照2010年确定的农村贫困标准，2011年时我国贫困人口的数量是12238万。中华人民共和国国家统计局：《2011年国民经济和社会发展统计公报》，［2017-11-25］http：//www.stats.gov.cn。2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上做了重要讲话，指出“贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上”。2020年初，我国脱贫攻坚目标任务接近完成。这一时期的教育扶贫覆盖全学段各类型，社会组织参与教育扶贫的政策空间大大拓展，其中针对教师的扶贫方式除了提供货币奖励外，还增加了过程性的参与师德和教师评价等相对具体的政策路径。

2011年扶贫纲要有46处提到“社会”，其中9处以“社会主义”的组合出现，2处以“社会组织”的组合出现。“积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。”“加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。”2011年纲要的政策文本中涉及教育的有505字，占其总篇幅的5%。2011年扶贫纲要明确将“保障义务教育”纳入扶贫总目标，共有21处提及“教育”，约为《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》两个政策文件教育脱贫内容的两倍。其中1次从教育扶贫目标，15次从教育脱贫内容、5次从教育扶贫手段提及能力建设，具体包括提升中等职业教育质量、组织教育志愿者参与，面向领导干部、公务员开展培训，以及面向各级各类学校学生开展脱贫国情教育等。2011年扶贫纲要提出，通过承担定点扶贫任务等多种形式，鼓励社会组织参与扶贫开发，并从行业的角度将教育扶贫范围扩大至各级各类教育，“到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育”。在高等教育阶段，通过国家、地方、高校三个层次的“专项”计划，向贫困学生实施倾斜性质的招录政策。

这一时期另一份重磅扶贫文件是2015年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。新华网：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日），［2015-12-07］http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm。决定共有38处提到“社会”，其中3处以“社会主义”的组合出现，2处以“社会组织”的组合出现，6处以“社会力量”的组合出现。“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。”“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。”这份决定明确提出，激发内生动力，注重扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；着力加强教育脱贫，加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。这份决定将教育脱贫在中国整个反贫困事业中的地位提升到了新的战略高度，发展教育脱贫一批，与发展生产、易地搬迁、生态补偿、社会保障助力脱贫等共同构成“五个一批”工程。这是历史上第一次将教育脱贫作为相对独立的政策体系，与经济、产业类脱贫政策体系相并列。此外，2016年11月国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号），中国政府网：《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发）〔2016〕64号），［2016-12-02］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm。该规划单章规定了教育扶贫的内容，指出以提高贫困人口基本文化素质和贫困家庭劳动力技能为抓手，瞄准教育最薄弱领域，阻断贫困的代际传递，具体措施为提升基础教育水平，降低贫困家庭就学负担，加快发展职业教育，提高高等教育服务能力，贫困县义务教育巩固率达到93%，明确提出了教育脱贫的量化指标和目标实现的时间要求等。教育不只是作为脱贫手段，而且作为脱贫内容、脱贫目标纳入了国家反贫困顶层制度。

这一时期的教育政策文件更加注重从能力建设的角度扶智，以达到可持续脱贫，巩固脱贫攻坚成果的目标。《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）中国政府网：《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号），［2012-09-07］http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218778.htm。首次以国务院名义印发的专门针对教师队伍建设的政策文件。该意见14处提到“社会”，其中3处以“社会主义”的组合出现，1处以“社会团体”的组合出现，1处以“社会力量”的组合出现。“鼓励普通高中聘请高等学校、科研院所和社会团体等机构的专业人才担任兼职教师。”“机构编制、发展改革、财政、人力资源和社会保障等有关部门要在各自职责范围内，积极推进教师队伍建设有关工作。鼓励和引导社会力量参与支持教师队伍建设。”有三处从师德、教师评价、社会实践三方面明确了“社会”在教师队伍建设中发挥作用的具体路径和方式。完善学生、家长和社会参与的师德监督机制。推进高等学校中青年教师专业发展，建立高等学校中青年教师国内访学、挂职锻炼、社会实践制度。完善重师德、重能力、重业绩、重贡献的教师考核评价标准，探索实行学校、学生、教师和社会等多方参与的评价办法，引导教师潜心教书育人。国务院办公厅《关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕43号）中国政府网：《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕43号），［2015-06-08］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/08/content_9833.htm。13处提到“社会”，其中4处以“社会主义”的组合出现，2处以“小康社会”的组合出现，2处以“社会力量”的组合出现。该计划要求，“发展乡村教育，帮助乡村孩子学习成才，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位”。“鼓励和引导社会力量建立专项基金，对长期在乡村学校任教的优秀教师给予物质奖励。”“广泛宣传乡村教师坚守岗位、默默奉献的崇高精神，在全社会大力营造关心支持乡村教师和乡村教育的浓厚氛围。”“要着力改革体制，鼓励和引导社会力量参与支持乡村教师队伍建设。”2018年1月，中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》新华网：《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年1月31日），［2018-01-31］http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-01/31/c_1122 349513.htm。全文向社会印发。该《意见》早于2017年11月20日召开的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审核通过。该《意见》共有33处提到“社会”，其中13处以“社会主义”的组合出现，1处以“小康社会”的组合出现，1处以“社会力量”的组合出现，1处以“社会团体”的组合出现。“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，充分调动社会力量投入教师队伍建设的积极性。”“鼓励社会团体、企事业单位、民间组织对教师出资奖励，开展尊师活动，营造尊师重教良好社会风尚。”

这期间的2016年，教育领域第一个专门性的教育脱贫政策文件《教育脱贫攻坚“十三五”规划》（教发［2016］18号）教育部官网：《教育脱贫攻坚“十三五”规划》（教发［2016］18号），［2016-12-16］http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201612/t20161229_293351.html。出台。该文件提出将采取超常规政策举措，精确瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”，促进教育强民、技能富民、就业安民，坚决打赢教育脱贫攻坚战。《教育脱贫攻坚“十三五”规划》共有24处提到“社会”，其中2处以“社会团体”的组合出现，4处以“社会力量”的组合出现。“支持中国扶贫基金会、中国教育发展基金会等公益组织参与教育脱贫工作。积极引导各类社会团体、企业和有关国际组织开展捐资助学活动。”“落实社会力量投入教育脱贫的激励政策，通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门向贫困地区学校进行捐赠的，其捐赠按照现行税收法律规定在税前扣除。”

包括国务院关于教师队伍的政策文件在内，2011年以来中央层面共发布了四份关于基础教育的政策文件，这四份政策文件被教育领域的决策者、研究者和实务人员视为新时代基础教育的顶层设计。另外三份文件分别指向学前教育、义务教育和高中教育。《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）中国政府网：《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日），［2018-11-15］http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_53407 76.htm。共有22处提到“社会”，其中2处以“社会主义”的组合出现，3处以“社会力量”的组合出现。“突出问题导向，统筹兼顾、综合施策，破解制约学前教育发展的体制机制障碍，补齐制度短板，激发办园活力，鼓励引导规范社会力量办园，充分调动各方面积极性。”“鼓励社会力量办园。政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。”《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》（国办发〔2019〕29号）（2019年6月11日）共有18处提到“社会”，其中4处以“社会主义”的组合出现。健全社会教育资源有效开发配置的政策体系，因地制宜打造学生社会实践大课堂，建设一批稳定的学生社会实践基地。注重利用高校、科研机构、企业等各种社会资源，构建学校、家庭、社会协同指导机制。中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（2019年6月23日）共有18处提到“社会”，其中5处以“社会主义”的组合出现，1处以“社会组织”的组合出现。通过购买服务等方式，鼓励体育社会组织为学生提供高质量体育服务。将校园安全纳入社会治理，完善校园安全风险防控体系和依法处理机制，坚决杜绝“校闹”行为，维护正常教育教学秩序。

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日），［2019-11-05］http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。这是第一次以研究坚持和完善我国国家制度和国家治理体系为主题进行的全会公报，必将为包括教育强国、乡村振兴重大战略的实施，为全面建成中国特色社会主义现代化国家提供政策指引与路径遵循。该《决定》共有160处提到“社会”，其中98处以“社会主义”的组合出现，2处以“社会力量”的组合出现，3处以“社会组织”的组合出现。“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置，推动基层文化惠民工程扩大覆盖面、增强实效性，健全支持开展群众性文化活动机制，鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。”“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”对社会组织的政策定位主要是从夯实基层社会治理基础、开展社会组织协商、构建基层社会治理新格局三方面展开。《决定》共有36处提及“教育”，其中17处以名词的形式对“构建服务全民终身学习的教育体系”做出了宏观政策安排，其余多以动词的形式服务于坚持定型的制度、完善未定型的制度。《决定》统摄前述3个扶贫政策文件、6个教育政策文件，为社会组织参与教育扶贫、参与教育公共服务提供、参与教育公共治理指明了政策方向和政策路径。

（四）社会组织参与教育脱贫政策空间的简单评述

以3个扶贫规划纲要为节点进行的分类，时间跨度近30年，相对清晰的呈现了社会组织参与教育脱贫的政策空间变化趋势，从相对狭小逐渐扩大，从相对单一的提升知识水平到覆盖各级各类教育。

按照联合国国际标准产业分类体系（ISIC）非营利组织分类标准，教育类与医疗和社会工作类、其他社区服务和个人服务类共同构成3个一级分类维度，教育类非营利组织依据学段与类型进行二级划分，分别是：教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等。但在我国，社会组织自身的内涵和外延是一直在变化的。20世纪80年代，主要是在改革开放过程中出现的各种“社会团体”，多以学会、研究会、协会、基金会等形式出现。成员多为知识分子、农民、个体从业者和离退休的党政干部。在八七扶贫规划期间，社会组织参与提供公共教育服务的范围相对狭窄，从教育起点来看，主要是助学，特别是资助优秀贫困学生，从过程来看，包括了奖励老师、参与学校后勤服务，从教育阶段和教育评价来看，主要是参与高中阶段及以上的教育结果评估。

进入21世纪后，社会组织的发展受到兴起与规范两股相对矛盾的政策影响，一方面，受世界妇女大会的积极影响，各行各业特别是领导阶层对社会组织的认识和了解不断加深；另一方面，受部分反政府、反社会性质的邪教组织的影响，“规范”思潮主导了这一时期的社会组织管理体制机制，受整体政策氛围的影响，社会组织在反贫困、教育扶贫领域的活动也受到了消极影响。尽管社会组织，甚至是“非政府组织”被2001年扶贫纲要四次提及，但在同一时期的重要教育政策文件中，对社会组织参与公共教育服务提供的政策范围并没有实质性的拓展，依然聚焦在办学体制、捐资等经费投入方面，以“社会力量”“民办”形式出现的教育，整体上面临的是“规范”政策环境。不仅教育决策者，教育研究者和教育实务人员对社会组织都是缺乏了解的。这一时期，在学前教育领域的政策空间相对大一些，并提出了用地支持、减免税费等具体的政策支持举措。主要原因在于入园率偏低，“入园难”“入园贵”教育热点难点问题引发社会广泛关注和讨论。社会组织参与学前教育，在一定程度上缓解了学前资源严重不足的政策困境。

到2011年扶贫纲要印发之时，社会组织面临的政策环境在经历一段相对严格的“规范管理”后，参与的社会人群范围扩大至知识分子、专业精英等相对优势阶层。而“社会组织”作为一个专门性的政策名称进入了国家层面的扶贫政策文件中，“通过教育脱贫一批”等能力建设性开发扶贫政策，第一次被置于与产业、就业等经济建设性质的开发扶贫政策同等重要的位置。社会组织可以承担定点扶贫开发的任务，可以参与全学段各类型的教育扶贫工作，捐赠办学、公益捐款税前优惠等鼓励性政策也在延续。在专门性的教育脱贫政策文件《教育脱贫攻坚“十三五”规划》（教发［2016］18号）中，中国扶贫基金会、中国教育发展基金会等具有半官方性质的社会组织被明确写入文件，参与教育脱贫。从教育类型和范围来看，与学科教育相比，学前教育、劳动教育、家庭教育、体育教育等更加欢迎社会组织的参与。在支持教师发展方面，不仅延续了现金奖励手段、营造尊师重教社会氛围以外，还增加了师德建设、教师评价、课程支持等更加可操作的具体化的政策手段和政策工具。

社会组织参与教育扶贫的实践：支持教师发展

（一）组织概况

这是一家注册在北京的基金会，遵照匿名化的研究惯例，将其命名为“北京GE基金会”。北京GE基金会成立于2012年5月，属于民间公募基金会，原始基金200万元。它的登记管理机关和业务主管单位均是北京市民政局，行业分类为社会服务。获得民政部门4A级基金会认证。登记的业务范围是参与救灾及灾后重建、关爱志愿者及救援人员、扶助进城务工人员及城市流动儿童和农村留守儿童。北京市民政局，北京市社会团体管理办公室，北京市社会组织公共服务平台官网，2015年7月27日。经北京市财政局、国家税务总局北京税务局批准，基金会于2013年6月获得非营利组织免税资格。2016年9月被认定为“慈善组织”，它是北京市首批获得慈善组织认定的公益基金会之一，同时获得公开募捐资格证书，主要是通过支付宝、腾讯、美团等开展互联网募捐。2018年5月获得公益性捐赠税前扣除资格。当年有志愿者岗位1600个，实际人数为1533人。《北京GE基金会2018年度工作报告》，基金会官网公开下载，2020年1月3日。截至2020年3月24日，基金会筹集的善款总额为60078762.83元，历史捐款总人数13980605人。

北京GE基金会的宗旨是“心怀感恩，关爱生命，牵手公益，回馈社会”，使命是“培育个人追求幸福生活的价值观和能力”。基金会将受助人的尊严放在第一位，并以切断贫困的代际传播为最终目标，项目遵从利他和用爱做管理的设计和实施原则，目前的公益服务领域主要聚焦在救灾、乡村教育和社区发展三个方向。基金会的理事会由理事长和五名理事组成，男性理事与女性理事各三人，均是来自公益、医疗、法律、财务、传媒、策划和信息技术行业的精英，他们根据自己不同的行业视角和社会资源，共同为基金会健康、稳健发展建立一个背景多元化的决策机制，基金会有监事四人，性别比例均等，其中一人兼任基金会法律顾问。监事会对基金会的内部项目执行、财务管理等方面进行实时监督，与理事会、执委会共同防范风险，促进稳健发展。基金会的顾问委员会委员则纳入了清华大学、北京社会科学院高校院所等科研机构的理论研究专家。

在基金会的官网上，以图片形式公示了各个年度的审计报告、年度审计报告和年检结论通知书。在三个业务领域，分别通过提供课后服务、解决个性化困难，为学校、教师、学生和志愿者个体提供有针对性的公益服务。这些项目均围绕基金会的宗旨与使命展开，体现了良好的公益价值和社会价值，产生了良好的社会影响与社会效果。

（二）教育公益项目概况

乡村教育作为北京GE基金会三大业务领域的第二大业务领域，以乡村学校个性化困难的梦想项目为了尽量保持匿名化，本报告将北京GE基金会满足乡村学校个性化困难的项目简称为“梦想项目”，详细内容将在案例研究中呈现。为起点项目，搭建了服务乡村学校特别是乡村小规模学校的系列教育公益项目。

梦想项目是由北京GE基金会于2015年6月发起的公益项目，以解决乡村学校的“个性化”困难为切入点，针对乡村中青年教师的“项目式能力提升”的普惠型教育公益项目。项目希望汇聚社会各界的力量，为“一所学校”每年实现“一个梦想”，通过连续3～5年的支持，帮助乡村教师自己组织社会资源，推动乡村学校硬件、软件的综合建设，改善乡村儿童教育教学条件，推动社会教育公平。该项目由北京GE基金会与一家民间教育智库和乡村学校联盟性质的组织共同发起。项目的募资方式是利用新媒体发布募资信息，倡导每人每次捐出6.1元钱，帮助贫困地区小规模学校每年解决一个学校教学或儿童生活中遭遇的、在短期内无法为地方政府所解决的个性化困难。2012年，我国农村地区学生少于240人的小学（含教学点）有16万所（个），占当时全国228585所学校的近70%，学生数少于120人的有11余万所，占当时全国小学总数的近一半。从20世纪初开始实施“撤点并校”政策后，农村小规模学校大幅减少，最新数据显示全国普通小学共有235369所，其中农村小规模学校仍有14万多所，教学点7万多个，在读农村儿童3200多万人。这些儿童和城市儿童一样，是社会的未来和希望，北京GE基金会认为帮助他们就是在帮助整个社会的未来。在政府实行“薄改工程”“学校标准化建设”后，很多薄弱学校包括农村学校的办学硬件条件得到了极大的改善，但是很多学校仍然存在一些个性化的日常教学、学生生活等方面的困难，这些困难难以通过普遍化的公共财政政策加以解决。因此，北京GE基金会联合有相同组织目标和使命的社会组织，共同发起乡村学校的梦想项目。该项目的设计从尊重受助者——受助学校和受助学生的角度出发，将传统公共服务“我们愿意给什么”转变为“你们需要什么”，“梦想”一词的含义即在此。操作方式上，由项目申请方提出具体的、个性化的申请，经管初审和复审两个环节后，项目资助方开始募集资金或相关服务。资助内容上分为物质资助与非物质资助两类。项目金额以3万元为限。募集周期以45天为限。在受助方得到善款后，需要在60天内执行完成所申请的项目，并对项目的具体执行情况进行反馈。原则上每个受助方一年只能接受一次支持。整个项目汇集了社会各方的资源，希望通过改善乡村小规模学校的教育教学条件，从而推进整体的教育公平。截至2017年底，全国还有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所，教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%。中国政府网：《教育部解读〈国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见〉》，［2018-05-11］http：//www.gov.cn/zhengce/2018-05/11/content_5290308.htm#1。2018年，梦想项目的年度收入是7805501.89元，支出为6785668.29元，运作模式兼有资助和运作。截至2019年12月，该项目已帮助全国25个省市的66487名农村学生和5785名乡村老师实现了553个校园梦想。

虽然梦想项目先后经历了三位项目主管，但是理事长和主要理事成员没有发生大的变化，故一直延续了最初的项目目标。第三任项目主管尝试对乡村学校的梦想进行分类，后因其实在“缤纷多彩”而不得不放弃，“几乎每个项目都自成一个种类”如门窗、厨房设备、窗帘、梦想童屋、校园广播、悬浮地板、桌椅、粉刷墙壁、操场、教室修缮、餐厅、洗澡设施、被褥、道路修缮、文体器材、儿童读物、厕所改造、网络设备、舞台修缮、餐桌、饮用水、宿舍、围墙、厨房设备、读书长廊、餐桌椅、图书室、校园路灯、电路改造、校舍维修、宿舍美化、床铺等。《小回顾|过去的2017年，我们都做了些什么，由“梦想项目”原创》，2018年3月2日。本报告认为可以从物质支持和非物质支持两个维度进行分类，其中物质支持又分为教学类和生活类两个二级类型，儿童游学、教师培训、校际交流等归属为非物质支持。物质支持、教学相关的物质支持是最为主要的“梦想”。截至2017年底完成的240个“梦想”中，仅有1项涉及非物质支持，项目内容为参观项目学校所在的省会城市动物园，有15项类别属性模糊，其余224项均为物质类支持。教学类支持中排在前面三位的分别是：涉及教学设施如桌椅、图书馆等内容的52个项目；涉及网络、电脑、广播等教学辅助设备的36个项目，涉及学校围墙、墙壁、屋顶等内容的29个项目。生活类支持中排在前面三位的分别是：宿舍维修、电路改造等22个项目，以饮水改造为内容的19个项目，涉及师生澡堂与宿舍改造的11个项目。其他的项目内容涉及购置校服、操场硬化、建立阅读室、改善教室照明条件等。

在梦想项目实施的过程中，北京GE基金会又拓展出了服务社会处境不利儿童少年的课后服务项目和改善家庭教育的阅读支持项目。

解决流动儿童的课后服务公益项目，秉持“让所有孩子免于伤害，帮助健康成长”理念，基金会开设了服务放学后无人看护的儿童特别是低收入和流动家庭儿童的感恩儿童服务中心，特别是每天下午三点半放学后无人照看的14岁以下的流动儿童、留守儿童，提供三小时的课业辅导、心灵陪伴、安全教育、素质训练等公益服务。项目名称原为快乐三点“半”，取一个客观化的时间概念，后在项目执行过程中，为更好地表达该公益项目的服务理念，由“半”调整为“伴”，注重对流动儿童、留守儿童的陪伴之意。该项目以儿童服务为起点，以社区为基础，以实现儿童安全与福利保护为核心提供普惠型公益服务，以期形成以儿童为纽带促进社区不同家庭的社会融合；建立社区儿童安全与福利的政府、慈善公益组织之间的协调和互助机制。截至2015年1月1日，该项目投入的83000余元在北京的林调社区、合建楼社区、稻香园北社区、稻香园南社区、外交部街社区、金宝街社区、九道湾社区等七个社区累计服务儿童824次，培训大学生志愿者、企业志愿者、社会志愿者等145人，与社区家长、志愿者的沟通交流不少于200人次。北京GE基金会：《“三点半感恩社区儿童服务中心”项目中期简报》，内部未刊资料，2015年1月23日。其间，新华网对基金会的这一公益活动进行了专门报道。新华网：《“感恩快乐三点半”大型公益活动在京启动》，2013年9月30日该项目其后演化为具有更广泛意义的基于社区的公益助学儿童中心，以儿童为中心的社区学习中心，以家长和居民参与社区儿童教育为手段，为弱势儿童提供课业辅导、素质教育。素质教育主要是提升孩子社会交往的四大能力，包括身体技能、审美能力、团队协作能力和自我认知能力，帮助孩子未来更好地融入社会。到2018年时，北京GE基金会在其年度报告中展示其在北京和四川建立了四个这样的儿童活动学习中心。

以家庭为单位的教育公益项目，旨在激发低收入家庭的家长花费更多的时间，陪伴自己的孩子阅读和学习，帮助低收入家庭儿童拥有更好的家庭阅读环境，培养孩子未来终身学习的能力。该项目从尊重受助家庭的阅读自由需求出发，由家庭和孩子自行挑选购买书籍书目，在受助家庭中营造一个自主阅读环境。同时，项目还设计了五组熟悉家庭间组成一个互相学习小组，使家庭之间相互学习、共同提升。把每个家庭都变成一个学堂。该项目公开募捐的起始时间为2018年8月底，同年的项目收入为36000元，支出为6374.08元，运作模式偏向运作。作为一个刚刚开设不久的教育公益项目，能在启动之初就将项目落地，说明其充分吸收了梦想项目和课后服务项目的有效做法和成功经验，也瞄准了家庭教育这一教育难题。因为，越是贫困的地方，越是需要教育的家庭，家长们往往越不重视教育，其直观体现之一就是不重视阅读。家庭教育需要学校的“指导”，指导仍然落到教师身上。出于本研究主题的需要，后续我们依然将分析的重点放在北京GE基金会支持教师的具体举措和效果评价上。

（三）扶贫成效：从支持教师发展来看

1.乡村教师视角：点燃职业热情

从调查和深度访谈的内容来看，“点燃”是乡村教师在评价社会组织对他们的影响时提到的高频词，这恰恰对应着“乡村教师职业吸引力不强”这一教师队伍建设难题。20世纪80年代之前，教师工资排在国民经济各行业排行的倒数第三位。教师地位不高，特别是待遇保障乏力，深刻影响了教师特别是中小学教师的职业吸引力。而更为重要的是，在社会主义市场经济发展和乡村人口大规模持续流向城市的过程中，乡村教师的社会地位也持续下滑，甘肃省的王校长在访谈中这样描述：“（乡村教师的）职业倦怠很严重。乡村教师身上背负着好几座大山，一是工作和生活条件相对艰苦，二是教师地位很低。主管部门、家长和学生都可以来挑战你。一旦有人对你不满，受伤的总是老师……”《乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕43号）指出“当前乡村教师队伍仍面临职业吸引力不强、补充渠道不畅、优质资源配置不足、结构不尽合理、整体素质不高等突出问题”。乡村教师职业吸引力不强有着多方面的原因。

教师群体对外是一个职业身份，但其内部也存在显著的群体分化。从教育发展阶段来看，有大中小幼不同教育阶段的老师，学生年龄的客观差异与学制的法律规定决定了幼儿园教师、义务教育阶段教师、高中教师、大学教师不同教育阶段教师群体的差异性。从教育类型来看，普通教育教师和职业院校教师存在显著差别。从举办体制来看，公立学校教师和民办学校教师也是两个不同的群体。从政策文本的内容来看，政府关于教师的分类管理标准主要有编制、学科、城乡、区域、学校类型、工作年限等。是否有编制、从事主要学科还是小科的教学工作，执教于城市学校还是乡村学校，发达地区学校还是欠发达地区学校，甚至是贫困地区学校，公办学校还是民办学校，以及工作年限的长短，都会显著影响教师的收入、待遇、社会保障和社会地位。教师群体的政策分类对新时代背景下教师政策的完善与实施产生了深刻影响，2019年1月9日在北京举办的教师法修订座谈会上，教育部教师司现任司长任友群指出，职称制度严重影响力青年骨干老师的工作积极性，高教、职教、基础教育阶段的高级职称比例过低、固化，很多地方一个学校只有一个高级职称的名额，高级职称老师不退休，其他老师尤其是年轻老师就没升上去的希望和机会。职称与工资收入是直接挂钩的，因此职称上不去，收入也上不去，以工资为主要甚至是全部收入来源的乡村教师，工作干好与干坏的差别也就没那么重要了。

在多种维度的教师群体分类体系中，乡村教师作为一个群体多处于相对不利处境，那么社会组织提供的培训机会、现金奖励和公共参与机制，如何汇聚成一股“点燃”乡村教师职业热情，引导他们转变教育观念、完善教育教学方法，鼓励他们成为坚守、持续发展、创新贫困农村地区学校教育和社会发展的力量呢？

（1）社会组织为乡村教师提供了有针对性的、有质量的培训机会

乡村教师，特别是乡村小规模学校、薄弱学校的教师，参加有针对性的有质量的培训机会很少。无论是对直接接受北京GE基金会组织的培训的老师，还是对其所在学校的老师，以及乡村教师群体，社会组织都“影响”了其培训计划，对本人、所在学校教师、乡村教师群体“没有影响”的比例分别只有3.7%、5.56%、9.26%。而“影响很大”的比例分别为57.41%、24.07%、24.07%。当然，直接参加培训者的“本人”受益最多，“有影响”和“影响很大”的总计比例更高，“没影响”的比例最低，同时也让参加培训者所在学校的老师受积极影响，并拓展至“乡村教师群体”，仅有9.26%的受访者认为乡村教师群体不会受益于社会组织提供的培训（见图9-2）。

图9-2 在培训机会上社会组织的影响

政府给教师的培训机会太少。小学校根本轮不到。参加国培、省培的机会很少。至少出门后可以开阔眼界，培训一次能接触外县市的老师，这是对老师最大的鼓励。乡村教育眼界的不开阔，没有比较就没有动力，出去培训，知道人家在努力了，这对我们就是最大的鼓励。县里的培训都是领导想弄个什么就什么，不管底下适用不适用。参加了一次省培，是在2016年，我从教20多年仅仅参加过这么一次，培训时长一周。地点是在S省的J市。培训教师来自各大院校，有华东师大的、河南大学的。最大的收获是作为校长，我的眼界开阔了，对授课方面的理念改变不少。培训结束后，我就开始探索了二组三字教学模式。从那时起，我就开始想自己做一些事情，动力很大。以前我就是一名普通的一线老师，对这些东西都不了解，就认为自己的方法是最好的。出门以后发现自己摸索了十多年的东西都过时了。从此，我的教学方法理念都有所改变。［2020年3月24日21：50～22：00（续访）笔者线上访谈S省H县杜校长的记录］

这位男性杜校长出生于1976年，中转学历，从教20年。他自己记不起接触社会组织的具体时间，大概是最近这几年才开始的。2018年，他作为S省唯一的乡村校长代表入选了一家基金会的乡村校长计划，得到了一大笔奖金，一次出国研学的机会。2019年，他主持申请了北京GE基金会的梦想项目，项目内容是改造操场的下水系统。2019年7月，参加了由北京GE基金会组织的针对乡村学校校长的基于项目学习的游学活动。在杜校长看来，社会组织提供的培训是“雪中送炭”。

与教育行政部门和其他教育相关的政府培训相比有什么特点吗？

咱们的公益组织做的是雪中送炭，政府是锦上添花。哪里好哪里容易出成绩，能立竿见影的地方，薄弱的地方关注不到。投入就是要政绩要成绩。所以现在很多小学校，400多所学校中190多小规模学校（200人以下）。这些学校的校长乐意做些事的还能坚持，不爱坚持的，学校很快就会垮掉。现在，我们这里一个学生的学校就有10多所，这样的趋势发展下去，将来肯定就是被撤掉。［2020年3月24日21：50～22：00（续访）笔者线上访谈S省H县杜校长的记录］

从调查结果来看，有33.33%的乡村教师表示接受过国家层次的培训，超过1/4的乡村教师只接受过县级层次的政府培训（见图9-3）。

图9-3 从教生涯中受访者参与的最高层次培训分布

（2）社会组织为乡村教师改善教育教学方法打开了一扇窗

尽管“高流动性”已成为当代中国社会转型的一个重要向度和标签。2017年农民工总量为28652万人，从年龄结构看，40岁及以下农民工所占比重为52.4%，农民工总体上仍以青壮年为主。《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，［2018-3-26］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。尽管农民工特别是青年农民工相对于其他城市常住人口，无技能、低技能、教育水平相对低，跨省外出、没有意愿和能力在城市稳定就业、生活和落户，但是，相对于乡村留守人口，他们无论是在年龄、体力、知识水平和眼界上，都具有优势，是乡村精英，相对具有较好的技术技能、管理和市场经验，是乡村人力资本开发的首要对象，是乡村振兴的主体力量。乡村青年人口长时间的流入城市，形成了“留守儿童”现象，家庭教育的不足给学校教育，特别是乡村学校教育提出了巨大的挑战，成为横亘在乡村教师面前的“一座大山”。民政部的统计显示，以2014年为拐点，离婚率首次超过结婚率，2016年离婚率达到3.0‰。大规模的人口流动、高比例的家庭重组和离婚造成了大量事实不完整家庭的出现。“事实不完整家庭”非常不利于家校工作的深入开展。乡村教师要么因为能力不足对问题儿童、特殊儿童，或是儿童问题与行为的“放任”或“漠视。”要么因为他们的父母拒绝接受事实，或者拒不配合，无法得到老师的有效帮助，更谈不上家园合作。随着孩子年龄的增长，他们的问题行为和心理问题也会越来越严重，而学业也就越来越处于困境中。这对乡村老师激发学生学习积极性，改善学习方法提出的挑战也越来越大，社会组织对其改善日常教育教学方法的补位也就更加重要。

从图9-4可以看出社会组织提供的培训，对接受培训的乡村教师“本人”，不仅“有影响”，占比为55.56%，而且“影响很大”，占比为44.44%，无论是对其所在学校的教师还是乡村教师群体，影响都超过75%。

图9-4 在改善教学方法上社会组织的影响

现在的学生家庭教育缺位严重，家长出去务工有收入，一个娃给一张银行卡。生活上没有问题，主要是缺乏家庭教育，特别是学习生活习惯养成。学校在家庭教育方面只能是提供补充，代替不了家长。（摘自2019年12月12日与SX省L县教师的现场座谈记录，CG中学苏校长）

新冠疫情是对教育的冲击，对教育的检验。平时只注重抓成绩，没有养成教育的家长，这次很明显，关注自己的孩子、家长配合的，效果就好一点。没有自主学习能力、家长不配合，成绩下落就很明显。两极分化已成定局。有的学生装模作样打卡后就玩游戏，作业篡改他人。管不住孩子的家长，任由孩子自己发展。老师打电话也不起作用。［2020年3月24日21：50～22：00（续访）笔者线上访谈S省H县杜校长的记录］

这么说可能不好，但是啊，乡村学校的学生，真的与城市学生不一样。（怎么个不一样呢？）不好好写字，孩子的干净程度与成绩呈现正相关。父母有一个在家，且有一定文化水平的，比如家长上过高中，家庭教育就好很多。体现在孩子走路姿势、说话语气上，可能不会招惹是非，不被人打死。我支教时有个孩子，去镇上时就因为说话不合适，被人给打折了腿。家庭传承真的很重要。（2020年3月24日16：01～17：30笔者线上访谈北京GE基金会梦想项目主管的记录）

乡村教育的滞后，不仅是与城市教育进行比较的结果，也是对城市取向的教育内容体系、教育评价体系等的反思，其实也是乡村教育与其生存发展环境割裂的表现。传统上，乡村学校是乡村文化的中心，是传播知识、交流文化、维持乡村社会秩序的重要平台。但是当前乡村学校失去乡村文化中心的地位，不仅给地方和国家教育决策和政策实施提出了严峻挑战，更削弱了有效治理乡村的人口和社会共识基础。一方面，政策难以充足保障乡村教育质量是直接原因。学校布局和规模频繁变化，与教育资源的优化配置和规划目标的稳定性要求形成冲突。在部分市、县/区层面，中央、省级教育决策被故意曲解、他解，或没有让群众及时知晓，公共教育财政投入被填补历史亏空、挪用、截留甚至贪污，没有严格执行法定教育投入。另一方面未真正认同乡村的教育价值和社会价值是根本性原因。将“优质教育资源”简单等同于城市的、高升学率的学校教育。单一的“向城”教育流动和乡村学校脱离其所在社区形成恶性循环。教与学几无乡土知识，几乎与乡村无关，培养了在心理上、身体上都与乡村生活游离的一代。社会各个方面，包括大部分乡村教师，都认为乡村教育是落后、低水平、不经济、无希望的。对乡村教育的内在价值的忽视和认识的偏差，可能会对乡村教育的战略定位和乡村未来的长远发展产生深远的影响。民进网：《关于发挥好乡村学校社会治理功能的提案》，［2019-03-11］http：//www.mj.org.cn/mjzt/content/2019-03/01/content_316090.htm。

（3）社会组织为优秀乡村教师提供了一个展示的平台

尽管在教师群体内部，乡村教师是一个相对弱势群体、处境不利群体，但其中也不乏积极的思考者、践行者，真正热爱乡村教育、了解乡村教育和投入乡村教育的这一批“优秀乡村教师”是点燃乡村教育的火种，本研究中所触及的正是优秀乡村教师的代表。一是，优秀乡村教师可能没有被纳入覆盖面本就不宽的政府奖励体系。二是自下而上的社会视角里的“优秀”与政府的优秀认定标准往往是不同的。三是社会关系取向、优秀乡村教师的个性特征也往往使得部分实际很热爱、很投入乡村教育的优秀乡村教师没有获得应有的关注、肯定和奖励，而社会组织的参与恰恰为这一部分的优秀乡村教师提供了一个展示平台。

从图9-5可以看出，社会组织扩大了乡村教师的社会交往。57.41%的受访者表示影响了“本人”，“影响很大”的比例达到35.19%。对所在学校的教师产生影响的比例合计达到了88.88%，对乡村教师群体产生影响的比例甚至达到了92.59%。来自湖南新化县的康校长表示，社会组织通过线上线下相结合的方式，扩大了社会交往的圈子，最为重要的是“提供了信息，平时没得时间出去，哪里有什么资源？社会组织提供了信息，然后我们自己去对接”。北京GE基金会的梦想项目，也是聚集了一批有相同想法又没有更多时间走出去的人。

图9-5 在促进社会交往上社会组织的影响

村野梦想家算是梦想项目的一个子项目，聚拢了最想要改变乡村教育现状的一部分人。村野梦想家的培训活动中，老师也是学生，自己给自己设计一个游学方案，这个游学方案也是一个成果的产出。2019年的两期学员是分开做的。每一期做五六天的基于项目式学习的培训，加上往返路程半个多月。2017年北京GE基金会开始做，希望连续做五年。一年级到五年级。聚拢梦想项目中有理想和行动力的老师。晚上的一个环节，以小彩蛋方式随机选取教师作为分享者。项目小组后来做总结时发现大家都很喜欢，学员们相互启发，乡村老师表示他们回去也试试。我们的活动起到的一个主要作用是加强他们之间的联系，建立了学习社群，一起探索出可操作、适合乡村学生的本土教学方法。但是也遇到问题，道理我们都懂，就是不知如何运用到乡村教育上，打算再去探索适合乡村教师的培训方法和内容。学员能明白教学方法，但是回到乡村学校后用不了。第一感觉，家长是否愿意，最后认为可能不需要考虑，家长不会管老师怎么教的。需要的实践例子比较多，需要成功的案例才好去学。

公益组织提供的培训与政府提供给乡村教师培训的关系是怎样的？

政府的培训，集中起来上课，中心校提供培训，凑够学时。政府提供的培训往往是一个硬性指标，一定要去。必须得去，会得到相应的需要完成的任务认可。大家都去了。所有人都在应付。开展培训的人和参加培训的人都是在应付，所以大家都去了。培训的教师都是同事的感觉。教管中心的老师组织培训，培训的老师和内容每次基本差不多。

如何调整和完善社会组织开展的乡村教师培训呢？

乡村教师教乡村教师最好。例子都是实践中成功的例子。最好是建立一个乡村优秀教师体系，使得优秀乡村教师出来分享，不受束缚的。尽可能让人家说，不产生什么不好的影响下，营造一个更包容的情景。（2020年3月24日16：01～17：30笔者线上访谈北京GE基金会梦想项目主管的记录）

北京GE基金会梦想项目的主管较为客观地分析了社会组织的乡村教师培训优势，那就是搭建平台，“聚拢了最想要改变乡村教育现状的一部分乡村教师”。参加培训的学员在培训后会依然保持联系、共同的职业身份、相似的工作处境，增加他们的共同语言，抱团取暖，所以，我们在其他社会组织的教育公益活动中，也会经常看到共创、社团等字眼，其本质都是为优秀乡村教师、活跃的乡村教师搭建一个社会交往、经验展示的平台，增进“我们”的成员归属感和认同感。而这种认同感是在单一的科层管理体系中难以或者根本不可能获得的。

（4）给部分教师的现金奖励产生了一定的乡村教师职业社会晕轮效应

收入低、社会保障不到位也是乡村教师下不去、留不住、教不好的基础性原因。中国教育政策研究院教育舆情项目组，通过报纸、网络媒体报道的单条信息为基本单位进行分析，发现自2000年以来，我国就陆续出现教师罢课维权事件。其中2000～2005年的六年间有3起事件，处于零星发展期；2006～2012年的七年间有106起事件，2009年更是达到了33起，处于集中发展期；2013～2014年的两年间有323起事件，2014年甚至达到了221起，处于井喷发展期。收入低，社会保障不到位是引发教师维权的导火索。2014年11月17日，H省ZD市8000名中小学教师大罢工，全市中小学全部停课，罢工的主要理由是工资太低：作为全国百强县的ZD市的教师工资竟然低于贫困县1000元，并且在全国普遍调整了工资水平的情况下，该市政府依然没作出调整。教师们在罢工之前，曾联名上书市委、市政府，引用国家相关政策法规，具体表达相应诉求，要求提高工资，按规定发放补贴等。但对于教师们的联名信，市委、市政府没有给出满意的答复。随后事件开始持续发酵，在ZD市政府提出解决方案，将教师每人的平均工资提高了772元后，罢课事件才得以平息。随后，该省的其他六个县市，也都出现了或大或小范围内的教师维权事件。教师们公开发表维权书，提出要提高工资待遇，停缴养老保险等要求。在同一时期，华中、华北地区因为编制、教师资格认定等问题也引发了大规模的教师抗议社会事件，造成了不小的社会影响。

从图9-6可以看出，社会组织对乡村教师本人、受访者所在学校教师和乡村教师群体的收入都有“影响”，但不同于培训机会和社会交往影响呈现出的负偏态分布，在提高经济收入上社会组织的影响呈现相对标准的正态分布，也就是“没有影响”和“影响很大”的比例占比都比较小、且相当，在一定意义上，体现了社会组织在向乡村教师配置公益资源时的“公平公正”形象。不患寡而患不均，乡村教师对于收入的感受更多的是与身边社会群体和相似职业地位群体的比较，这正是部分地区曾因待遇差距诱发教师罢课时间的主要诱因，也是区域教育均衡发展需要重点加以设计和完善的方面。

图9-6 在提高经济收入上社会组织的影响

我来自HS市马厂乡，就是20世纪90年代卖血的地方，被中央台报到过。我2013年去的马厂中心学校。这里条件确实非常艰苦。今年才有水池子，以前都是水窖。年轻老师很少很少。这么艰苦的地方为啥老师也待不住？如果提高一点工资就愿意来了。新入职老师月薪3000元，干了十年的有4000元。（希望多少能待住？）具体不太了解，老师就是心里可能感觉不太平衡，条件好的地方和我们条件差的工资一样，县里的老师和村里的老师工作也都一样。（你们这个是基本工资，那津贴呢？）这就是所有收入，津贴也加起来了的，不只是津贴。

范校长那儿新入职的教师工资有3000元，XN的是2400元，十年的老师工资不到4000元，退休时4500元吧，我们学校是这个样子。职称对于老师的收入影响就很重要，是改善生活的主要依靠。小学职称给予的比例偏低。小学教育又很关键，希望各位老师帮助我们呼吁下。

“特岗教师”待不住的原因主要是生活环境艰苦，其次是信息来源不广阔，待遇差。最近两年我们没有分来任何特岗教师，目前共有13个老师，规模小。8个是临聘老师。3个50岁以上的民办老师。临聘老师的工资从哪来？主要是县上统一招聘的，每个月700～800元，后来涨到1750元一个月。有的干了七八年了。我的工资4000多，他们的工资就是这点。

我在农村的村小。我们学校一共有7个老师，3个代课。一位工作七八年了。现在农民工杂活至少一天80元的酬劳，老师们经常抱怨不如去干杂活的农民工。

（摘自：“关于完善教师待遇的政策建议”研讨会议记录，北京师范大学英东楼352会议室2014年12月5日。这次参加座谈的老师主要来自青海、西藏两地。）

虽然教师罢课表现出的教师具体利益诉求稍有区别，总体来看主要关涉教师的待遇，也就是教师的待遇过低。具体来看，东北H省罢课教师在工资待遇方面的要求比较具体，涉及绩效工资、津补贴、公积金、养老保险等方面；华中H省罢课教师提出的是编制要求，但根本上仍是附着在编制上的教师个人待遇和权益；华北H省罢课教师提出的是教师资格注册问题，但实际上是与资格注册相关的编制及工资待遇问题。工资属于初次收入分配，包括乡村教师在内的大部分普通劳动者的主要经济来源和生计都属于初次收入分配，财产性收入和社会保障性收入非常少。财产性收入造成的贫富差距在持续增长、拉大。财政资源歧视性的二次分配，包括社保、教育、医疗在内的整个福利再分配体系向户籍人口、体制内人员倾斜。本来财政资源的分配可以减弱市场本身分配所造成的差距，而我们的财政分配却从整体上强化了资源分配的不平等，所以乡村教师和一般的教师都非常重视职称和编制，因为与其收入直接挂钩。很多研究者建议要深入推进收入分配改革，强调公共服务均等化。本来财政资源的分配应该减弱市场分配所造成的差距，而我们的财政分配却从整体上强化了资源分配的不平等。此外，数额巨大的隐性收入同样加剧了贫富差距。在中国，不合法的、半合法的隐性收入数额巨大。下一步我们需要想清楚自己到底要做什么、该做什么，以及能做什么。政府能够做的需要做的是财税改革，以初次收入分配为收入分配改革重点，也将教育资源配置纳入收入分配改革机制中。

无论是获得国家荣誉，还是获得社会组织的现金奖励，能够入选的优秀乡村教师的数量都是非常有限的，这些老师也表示，在他们的整个职业生涯中，“没有见过这么多钱”。晕轮效应是一个社会心理学概念，是指在人际知觉中所形成的以点概面或以偏概全的主观印象。尽管最终能够获得奖励的优秀乡村教师在全部的乡村教师中占比很低，但是其意义在于唤醒了乡村教师的希望，让他们意识到自己的工作将获得社会认同。而这种认同恰恰是缓解其职业倦怠的动力来源。

2.资助者视角：民间有力量

北京GE基金会的梦想项目能够突破公益项目的“资源依赖困境”，持续开展了近六年的原因，主要是得益于几个大的捐赠者。这些捐赠者对梦想项目的认识、评价、阐释和支持，体现了“民间有力量”。

（1）梦想项目真正惠及农村孩子

S公益基金会曾两次向北京GE公益基金会的校园梦想项目捐赠合计120万元，2018年，该基金会的主要负责人又以个人名义捐赠55.9万元版税，投入包括北京GE基金会梦想项目在内的乡村教育公益项目。

面对记者的采访，S公益基金会的负责人回答，中国公益更多的应该由民间力量来做，政府放手了，民间力量就会出来。愿意支持梦想项目的主要理由是唯一的，也是很简单的——能够帮助农村孩子。因为这位负责人自己也是农村走出来的孩子，深知农村孩子成长的不易。“既不是那种高大上的项目，也不是一些华而不实的东西，而是真正能够惠及农村孩子的，比如提升他们的生活和学习质量，改善他们的就学环境。整体来看，帮助到的孩子范围也比较广，虽说是针对一个学校中某一个项目小小的改变，最后却能给予孩子们一个大大的世界，这种感觉无疑是美好的。”梦想项目值得做，也没有花特别多的钱，几十万元、上百万元就能帮助到几十所学校，惠及上千个农村孩子，是很有意义的。“在中国未来的发展过程中，教育会是个大问题。人口受教育程度的不同，加剧社会分化，可能会带来社会的撕裂，由此导致社会整体发展不均衡，甚至是社会动荡。从这个意义上来说，最容易被抛弃、最容易形成某种社会撕裂力量的，一定是边远农村地区的孩子，因为他们没有受到相应的教育，到最后机会就越来越少。给予他们平等受教育的机会，就变得越来越重要。”俞敏洪：《需要释放更多的民间力量》，梦想项目的官微，2018年6月15日。

甘肃省王校长在访谈中的描述，验证了这位资助人的观点。“现在的农村孩子学不好就学歪了。不像原来的社会，信息闭塞，学不好他们还可以回家种地，维持生活，现在家长管教不好，信息化特别发达，他们特别容易受网络的影响学坏。”

（2）顺着农村孩子的脾气性格去帮衬

周老师是梦想项目的发起人之一，25年来，他走过了全国160多个贫困县，所见所闻所感，让他知道了乡村孩子真正需要什么。梦想项目表面上是解决学校的一个实际困难，背后却是一次“乡村社会动员”。在这个过程中，乡村的智慧重新被激发出来，乡村的熟人关系重新活跃起来，乡村的社会资本重新运转起来。实际上，这一切，也是乡村教师们和村民们自己实现自己的梦想，而不只是一个从外部输入的公益项目。在中国，有20多万所这样的乡村学校需要帮助，仅仅靠公益组织或是梦想项目的方式，每年筹集3000万元善款，帮助1000个学校，也需要210年的时间。这显然是不可能的。因此，周老师认为当乡村老师自己的梦想被激发出来的时候，他们有能力通过移动互联网、社区和老师们所有认识的人，去迅速实现他们的梦想。依据梦想项目官微的报道资料整理，2020年4月3日。

（3）发现、陪伴和培育优秀乡村教师

影响学生成绩的关键因素包括学校领导力、教师的教与学（TALLS）、家庭的社会经济文化背景。TALLS调查将政府的注意力从教师培训转移到提供保障教师有效教学的制度建设上来。影响教学水平的因素，不仅是教师队伍的个体素质，更是其所生存的教育教学环境及其制度。建立现代学校教育制度，厘清政府与学校、社会与学校、校长与学校、教师与学校的关系，必将成为我国教育改革和发展面临的紧迫而重大的课题。张志勇：《转变非理性教育思维推进教育改革新突破》，《教育研究》2011年第2期，第54～57页。其他社会组织也采取了北京GE基金会支持教师的途径去提供教育公共服务，服务乡村包括农村贫困地区的教育和社会发展。从他们面向乡村教师的公益项目目标来看，基本都指向“陪伴、发现和培养优秀乡村教师”。

北京GL基金会针对乡村教师成长提出了一个共创计划。该计划的主要内容是举办乡村教师共读营，支持乡村教师开展儿童成长教育实践，组成议题小组，并促进乡村教师共创符合儿童成长需求、匹配乡村教师能力、适合开展的儿童成长教育内容。

为了激励帮助乡村儿童健康快乐成长的乡村教师，M公益基金会提出，有着从事乡村教育的热情，以及愿意奉献的职业认同感和幸福感的优秀教师，是乡村教育未来发展的中流砥柱；他们能够运用教育智慧解决教育问题，推动乡村教育教学创新；他们对儿童的热爱和尊重，带给乡村儿童以阳光和温暖。他们在乡村教育一线的数年默默耕耘，传递着积极的正向影响力。为了树立优秀乡村教师的榜样典范，弘扬乡村教师无私奉献的高尚师德，基金会发起专门针对乡村教师的公益项目，期望寻找、激励和支持优秀的乡村教师，使他们所在的乡村学校更具活力，使这些学校的乡村儿童享受更好的教育。基金会期望发现和传播来自一线的教育创新成果，推动乡村教育持续创新和发展。同时，为了进一步加深、提高社会对乡村教师的认识，激发社会对乡村教育的更大关注，带动更多的社会人士，投身乡村教育、发展乡村教育。该基金会从2015年开始发起的乡村教师计划，给予入围优秀乡村教师持续三年的现金资助与专业发展机会。为了更精准推进教育脱贫，自2018年起，全国832个贫困县全部被纳入公益项目的覆盖区域。

3.政府管理者视角：亟须完善执行机制

以习近平同志为核心的党中央非常重视、关心乡村教师，鼓励社会力量参与乡村教师队伍建设。习近平总书记在2013年向全国教师致慰问信时表示，“全社会要大力弘扬尊师重教的良好风尚，使教师成为最受社会尊重的职业”《习近平向全国教师致慰问信要求各级党委和政府加强教师队伍建设，支持优秀人才长期从教、终身从教》，《新京报》2013年9月10日，第A4版。。2014年，习近平总书记在同北京师范大学师生代表座谈时，再次强调，“我们要在广大教师中、在全社会大力宣传和弘扬优秀教师的先进事迹和高尚品德”。“要让全社会广泛了解教师工作的重要性和特殊性，让尊师重教蔚然成风。”他非常关心乡村教师的处境，指出，“现在，很多地方做老师还比较清苦，特别是农村基层小学老师很辛苦，收入不高，物质生活不是很宽裕，有些家庭负担较重的老师生活还比较困难”。中国政府网：《做党和人民满意的好老师——同北京师范大学师生代表座谈时的讲话》，［2014-09-10］http：//www.gov.cn/xinwen/2014-09/10/content_2747765.htm。在全国教育大会上，习近平总书记重申，“全党全社会要弘扬尊师重教的社会风尚，努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位，让广大教师享有应有的社会声望，在教书育人岗位上为党和人民事业作出新的更大的贡献”。习近平指出，办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育。全社会要担负起青少年成长成才的责任。他认为要“积极鼓励社会力量依法兴办教育”习近平：《坚持中国特色社会主义教育发展道路培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》，《人民日报》2018年9月11日，第1版。。

现任教育部部长陈宝生认为乡村教师是振兴乡村的力量和希望，需要通过调动社会资源、加强校外培训机构治理，依托社会力量开展劳动教育等方式发挥社会力量参与教育治理的作用。乡村教育是中国教育的“神经末梢”，振兴乡村教育，250万名乡村教师是力量所在、希望所在。要加大对乡村教师队伍建设的倾斜和支持力度。“办教育单靠财政投入不行，还要把全社会的力量和资源都调动起来。”“要完善社会捐赠优惠等政策，扩大社会投入。”德育中的“乱”，是因为“家长、校外培训机构和一些社会组织观念有偏差、行为不规范，甚至追求私益、忘了公益；”“散”，“政府、学校、社会各方面力量还不集中，合力还不够”。他指出，社会力量一方面可以参与劳动教育，“用好校内校外两种资源，加强职业启蒙教育，抓好综合实践基地建设，依托社会力量和各行各业的专业力量建设学生劳动实践基地”。另一方面，可以参与家庭教育。“要加强对家庭教育工作的支持，通过家委会、家长学校、家长课堂、购买服务等形式，形成政府、家庭、学校、社会联动的家庭教育工作体系。”陈宝生：《落实落实再落实——在2019年全国教育工作会议上的讲话》，［2019-01-29］http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201901/t20190129_368518.html。教育部教师司现任司长任友群认为，需要切实减轻教师负担，“各级各部门、社会各界要形成合力，切实减轻中小学教师的负担”。引入社会力量开展教师队伍建设评估，“完善第三方评估，启动教师队伍建设‘十四五’改革规划编制，推进《教师法》修订工作，加快完善各级各类教师队伍建设顶层制度”任友群：《2020年教师政策支撑体系将更加“全方位、全领域”》，［2020-03-16］http：//www.moe.gov.cn/s78/A10/moe_882/202003/t20200316_431788.html。。

尽管中央领导对社会组织参与教育治理的必要性做出了倡导和顶层安排，但在实践中，一方面，教育行政系统内部的衔接不畅造成了对社会组织参与空间的挤压；另一方面，则是对社会组织的不了解和缺乏信任，或是不在乎，使得社会常态化参与教育治理的机制在落地过程中面临重重障碍。

这个乡村校长计划是我个人自己申请的，教育局当时都不知道这个项目。我们省知道的人都很少。2018年整个省就我一个人获奖。（您是如何知道这个公益计划的？）也是一个公益组织，一个公益基金会推荐的。到了2019年，我们县又有一个校长、三位老师获奖了。当时M基金会对一个县城有四人获得奖励很重视，专门邀请县上教育领导去，县上没有去。（为什么不去呢？）怕出问题，特别是出政策问题吧。我们提交参加公益组织活动的申请表，教委教育局领导签字不太乐意，不太支持，担心我们是参加传销等。另一方面也是不了解公益，也不主动接触教育公益行业人员。

S省的杜校长获奖后，不仅没有得到当地教育部门的支持和肯定，还被县领导找去，就师德师风问题谈话。

G省王校长碰到的问题，是县市两级教育政策不太对接、管理不太协同造成的校本创新计划停滞。他以“办最适合的乡村小学教育”为主题设计其创新办学总思路。以“立足乡土生活，面向未来的教育实践；做真实的教育，过幸福完善的学习生活”为愿景。目的一是为每一个农村孩子提供公平而有质量的教育，努力做好适性扬才，为终身学习奠基，为办老百姓满意的教育而奋斗；二是办以苹果为核心的自然生态教育，实现产业、教育一体发展，为村小教育寻找一种可能，为乡村振兴而播种。以认识论、万物一体、针对每个个体的调查和指导，搭建充满爱的“场”，做好基础性工作等为指导性思想。具体的创新点体现在三个方面。一是通过“整合+自主化”的课程设计；二是“团队+联盟”的管理模式；三是作为政策探索试验基地。特别是在第三个方面，不仅敢于向自己亮剑，“接受体制的监督和年终考核，两年后考评达不到优秀者，接受体制全面叫停的决定”。而且对村小管理机制提出了“特许”期待，学校需要有“人事提议和推荐权利，自主化管理和课程执行，通过实行向上级主管部门报账制，自主支配国家规定的生均经费标准，享受国家地方给予教师的合法权益，包括职称、工资、津贴、补助、培训等，享受自由链接社会优质资源的权利以及前期培训等”。但是很遗憾的是，这一创新探索计划因镇、县的梗阻暂时未能实施。“入围P市教委纵深推进教育教改试点校，做好了方案和计划。但最终没有提交到市上去。虽然市级推动，县级管理，其后还有镇。需要镇教委和县教育局都同意签字盖章，才能提交。这个路没有走通。目前难以实行的规划。认真的反思了一下，最后的思考是，自认为自下而上的教育才是可以实施的。镇和县不同意，没有递上去。市教育局不管经费和人事权。县才有人事权和财权。”可以看到，在王校长的政策创新中，特别提出了“自由链接社会优质资源的权力”，其本身就折射的“管制”意味过浓。在访谈中，他反复提到，不求对教师的支持力度多大，只要是“能给予乡村教师自主支配的时间。”他对社会组织参与教育治理、参与乡村教师队伍是“选择性”的，基于学校的需求和未来创新发展需要，所谓的“自由链接”更多的是出于减少科层干扰。梦想项目的总设计人北京GE基金会的理事长曾提及，梦想项目在落地具体的乡村学校时，会主动通过妇联、儿童发展组织到所属区域的教育局备案，有的很欢迎、很支持，“你通过他们提交的梦想项目的内容就能看出来，有的都是要物质，比如有个县的乡村学校，都是要求配备电脑，而有的就各不相同。一眼就能看出是不是真在做工作”。

社会组织通过支持教师不仅取得了缓解教育贫困的成效，同时也面临系列挑战，这种挑战也部分来自社会组织内部，在后面的延伸分析中，报告将从正反、内部和外部两个方面，描述、总结、分析和研判社会组织参与乡村教师队伍建设、参与公共教育服务供给、参与教育治理的成功经验、不足、原因与下一步探索的方向和路径。

延伸分析：社会组织常态化参与教育治理的政策机制

一直以来，教育立法和重大教育决策都将社会的参与视为完善、提升公共教育服务供给能力的重要组成部分。《中国教育现代化2035》提出要“形成全社会共同参与的教育治理新格局”，推动社会参与教育治理常态化。政府为主、社会共同投入教育的机制的不健全，影响了教育治理能力现代化水平。推动教育向社会开放。统筹教育与经济社会各领域发展，推动教育供给侧结构性改革。将教育作为关系国计和全民利益的公益事业，坚持政府为主、全社会多元参与，坚持人人尽责、人人享有，多渠道扩大教育供给，构建全社会共同参与建设、共同参与治理、共同分享成果的教育发展新格局。鼓励各级各类学校与社会建立互助互利、共同发展的合作关系。

从治理体系的现代化来看，需要进一步思考与国家/政府、市场相对的，作为“社会”重要组成部分的“社会组织”在扶贫工作、教育工作中的主体地位和独特功能？从治理能力现代化来看，需要进一步思考作为政策工具的社会组织参与教育扶贫实施的现状、积累的成功经验，面临的问题与原因，同时还要分析在社会组织的内部，教育扶贫手段与其他扶贫手段和方式有何异同点？作为扶贫的目标，教育扶贫在社会组织的扶贫目标——特别是转变贫困人口的思想观念、掌握一定谋生的知识和技能中具有怎样的位置？教育扶贫作为社会组织常态化参与教育治理的重要方面，为其作为整体参与教育治理提供了怎样的启迪，以及社会组织的教育扶贫在相对扶贫机制为主要政策议题的后小康社会时代，将继续如何发挥缓解社会问题、促进社会公平正义的积极功能？

（一）社会组织是发挥了积极作用的教育扶贫主体

统计结果显示，除了提高经济收入外，被访者均认为社会组织在乡村教师职业认同和专业发展上都产生了很大的影响。其中对本人“影响很大”的前三位分别是转变教育理念、提供培训机会、改善教学方法；对所在学校的老师“影响很大”的前三位分别是提供培训机会、转变教育理念、改善教学方法；对乡村教师群体“影响很大”的前三位分别是转变教育理念、提供培训机会、增进教师身份认同。可见，社会组织积极的支持了乡村教师发展，进而为提升贫困地区教育质量发挥了积极作用（见表9-1）。

表9-1 社会组织“影响很大”的评价比例

社会组织历来是社会秩序的重要维持者，在扶贫工作、教育工作中发挥积极的主体作用。在现代总体国家体制形成之前，“皇权不下乡”，在基层特别是县域层面，自主的社会力量从来都是缓和社会冲突，解决社会矛盾，维持社会秩序的主体。这些社会力量的构成有的以个体的形式出现，如乡绅、族长或是意见领袖等，主要是乡村社会中有威望，同时兼具经济和能力相对优势地位的基层精英。有的则是以联系交往紧密的互助组织、联系相对松散的互惠性交往的形式存在。新中国成立后，党和国家也一直重视社会力量在经济生产生活中的主体作用，社会一直是反贫困的在场者，无论是输血式扶贫还是开发式扶贫主导的阶段，包括社会组织在内的社会力量或是以观察者，或是以监督者，或是以参与者，或是兼而有之的角色，奋战在反贫困战场。在即将实现第一个百年目标、建成小康社会之际，以习近平同志为，核心的党中央坚持把“社会”作为国家治理体系的重要组成部分。十九届四中全会重申，“必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”《中共十九届四中全会在京举行》，《人民日报》2019年11月1日，第1版。。

贫困问题不是单纯的经济问题，教育扶贫也不是单纯的教育问题，更是一个社会性、综合性问题。政府在教育扶贫中的作用是主要的，但绝非唯一的主体，教育本身就是介于政府和市场之间的第三部门。劳凯声：《社会转型与教育的重新定位》，《教育研究》2002年第2期，第3～7页。教育产品和服务既是非垄断性的公共产品，政府和非营利性机构均可供给，同时由于教育对学习者个体及其所在的家庭有巨大的利益回报，不同阶段教育的公共性和非竞争性的巨大差异，使得教育产品和服务也可以，并且在现实中也正在通过市场提供，这就要求教育扶贫的制度设计顺应不同类型教育产品和服务的公共性水平差异，采取适应其性质的政府机制、市场机制和社会机制。前述分析相对清晰地展示了社会组织作为教育扶贫主体角色的变迁，从最初的作为扶贫手段，即提高贫困群体基础的知识水平，到全面建成小康社会之际，既作为扶贫手段也作为扶贫内容和目标的公共教育服务提供者。贫困地区的教师群体不仅是实施教育扶贫的载体，更是教育扶贫的内容和目标。北京GE基金会以梦想项目为纽带，通过项目式学习的方式，唤醒乡村教师职业热情和身份认同，增强其转变教育观念、改善教育教学方法的能力，不仅有助于“稳定”乡村教师队伍，同时也让贫困地区学生直接受益。

（二）社会组织缓解了政府的教育扶贫失灵

统计结果显示，与政府提供的培训相比，社会组织提供的培训在培训机会、培训方法、培训内容、培训氛围、参与培训上都更令乡村教师“满意”（见图9-7）。这在前面分析培训对乡村教师的影响时已经有所涉及。但这并不是因为政府培训没有价值，而是因为参训教师规模过大、缺乏跟踪机制等，影响了政府培训的效果。在最后的讨论与建议部分会再有详细讨论。总之，社会组织在支持教师发展的工作中，通过精准瞄准扶贫对象、采用更合适的方法，提升了教育扶贫的有效性和针对性。

图9-7 社会组织供给培训与政府供给培训的比较

一方面，社会组织的参与有助于更加精准的瞄准教育扶贫政策对象。政府的贫困标准不宜简单、直接套用于教育扶贫，将教育扶贫政策对象与经济维度的国家贫困标准直接对应，会遗漏部分实际中的教育扶贫政策对象，无法覆盖所有教育贫困群体，如非建档立卡户中因教致贫的留守/流动儿童、城市贫困家庭子女、特殊家庭子女，就读于打工子弟学校、薄弱学校的教育处境不利学生等。另一方面，“建档立卡贫困人口”内部的学龄人口和非学龄人口存在差异化教育扶贫需求，其中部分“非因教致贫”人口难以通过目前以学校为主的教育扶贫政策模式实现教育脱贫。

大量处在教育不利处境者不适合纳入“建档立卡贫困人口”。无论是最新的教育扶贫行动还是为落实国家扶贫政策中的教育扶贫任务的政策设计，教育扶贫对象的标准都完全对应国家贫困标准，即只针对国家贫困县，及处于国家贫困县的村和户，使得其他因教致贫、教育处境不利的流动/留守学生、特殊学生不能或难以获得教育扶贫政策的支持。如2000～2010年十年期间，中国0～17岁的流动儿童规模从1982万人上升到3581万人，十年间的规模增长超过了80%。大规模举家流动造成了大量的流动、留守儿童现象。国家卫生计生委于2016年发布的流动人口调查数据显示，2015年中国流动人口规模达2.47亿人，占总人口数的18%，相当于每六个人中有一个是流动人口。其中，留守儿童占农村儿童总体的35.6%。其中安徽、河南、四川跨省流动地区留守儿童比例较高，达到了43.8%。《中国流动人口规模达2.4亿！流向哪？》，［2016-10-20］http：//www.zhicheng.com/n/20161020/100413_3.html。留守儿童多位于经济欠发达但未必是国家贫困县地区，流动儿童中的弱势家庭子女，常因为学费和接受教育所需的住宿、食宿、学校活动用品费用等，就读于教育质量差、教育基础设施差的薄弱学校或打工子弟学校。这部分儿童在一定意义上属于教育贫困群体，但非国家贫困标准所瞄准的目标群体。

社会组织为区分教育发展改革和教育贫困的政策设计提供了实践证据。现有教育扶贫制度设计更侧重于教育自身的改革和发展问题，而非教育贫困问题，如乡村教师支持计划、高等教育的区域支持计划等。不可否认，教育扶贫与维护教育公平提升、教育质量存在重合，但二者绝非完全等同，更不可在制度设计上混淆。下一步不仅需要将教育扶贫与国家重大战略，如乡村振兴相衔接，建立符合扶贫形势变化后的、且符合教育自身规律的教育脱贫标准。针对学龄人口，贫困地区的九年义务教育的普及水平和质量，薄弱学校和教师队伍建设需要继续参照国家脱贫摘帽的政策标准。针对非学龄人口，结合人社、发展改革等大教育发展相关的部门扶贫任务，探索开发灵活、动态、弹性的非学校教育服务供给模式。针对绝对贫困，教育扶贫制度定位于转变贫困人口的观念和意识，提升其知识和技能水平，进而增强其自我生存的能力、提高生活质量和水平。针对建档立卡户中的学龄人口，坚持当前基于学校的教育扶贫模式，同时重点投入软件，如乡村教师发展。针对非建档立卡户，因教致贫或教育处境不利群体，将政策侧重点定位于理性教育观念的培育与教育选择行为转变，更好激发教育贫困家庭的内生动力。

（三）社会组织创新了公共教育服务提供的内容和方式

统计结果显示，在乡村教师队伍建设的各个维度上，政府的作用或多或少都有“被替代”的空间。其中“职后培训发展”的可被替代性最高，“能被替代”和“完全能被替代”合计占比达到59.26%；第二是“提升能力素质”，两个可替代选择比例合计53.71%；“提供正式编制”居然排在第三位，“能被替代”和“完全能被替代”合计占比达到了35.19%。虽然从比例上比第一选项低了20多个百分点。但“编制”这一政府教育管理权力的典型载体，在乡村教师看来，也是可以分权的。这一方面固然折射了编制政策的困境，另一方面是否意味着破解编制困境的出路呢？但总体来看，政府的“领导主体”地位依然是牢固的，从比例来看，除了“职后培训发展”和“提升能力素质”这两项涉及教师专业发展的事务外，在数量补充、待遇提高、增进师德、职称倾斜四个方面，政府“不能被替代”的选择比例依然是高于“可被替代”的比例的（见表9-2）。结合校长的案例访谈，我们认为社会组织在内容和方式上，均发挥了创新教育公共服务提供模式的作用。

表9-2 政府的乡村教师队伍建设作用评价

社会组织从支持教师入手开展教育扶贫，填补了乡村教师职业倦怠和职后培训的部分空白，非常“实在”，体现了教育公共服务提供的内容创新。社会组织的实在性还体现为提高了教育扶贫政策对象的精准性。国家扶贫和教育扶贫的对象，传统上多参照国家确定的扶贫标准，即国家认定的扶贫县和建档立卡的贫困人口。如《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和国家教育部门的扶贫对象，指向832个贫困县和建档立卡的7000万贫困人口。但是，由于国家贫困标准的认定具有的整体性、一致性，可能偏离贫困人口贫困程度的现实性，再加上贫困人口认定政策执行过程中的客观偏离和政策执行人员的主观失误，必然造成部分符合或更需要扶助的贫困学生、教师和薄弱学校未被国家教育扶贫政策覆盖。传统上的扶贫单位由片区、县到村，最终发展为“精准到户”，正是对扶贫瞄准偏离的不断纠正。梦想项目覆盖的甘肃、河南、湖北、湖南、云南、山东、河北、贵州、陕西、安徽、四川、重庆等地6万多名学生和5000多位教师中，有一部分是不符合国家认定的贫困人口或教育扶贫对象，但他们改造老化的电线、更换破旧的桌椅、购买校服、给宿舍和教室装窗帘的需求是真实、现实与迫切的。这突破了国家扶贫标准以学生和教师个体为经费资助对象，以单体的薄弱学校基础设施建设和改造为指向的不足，亦是“扶教育之真贫”。

在教育公共服务提供的方式上，社会组织不仅提升了供需匹配的精准水平，也推动了多元投入机制的“落地”。供需不适应、不衔接是我国教育公共服务长期面临的一个共性问题。供需不相适应产生的原因一方面是教育政策制定、实施过程中政策对象的缺席、注重有形的硬件建设，忽视软性的无形服务供给的传统观念造成的；另一方面，教育公共服务的政府统一性供给与教育利益群体的多样性、差异性需求之间的客观张力。梦想项目从服务对象的需求出发，这一迥异于传统公共服务“提供什么就是什么”的理念，较好的补了教育公共服务“薄弱学校改造”“学校标准化建设”政策实施后的“漏”——乡村小规模学校的个性化需求，如干净的饮用水、稳固的课桌、平整的操场等，极大地增强了服务与需求的匹配度。同时，通过发挥教师的“主体”作用，增强了乡村教师的职业成就感和认同感。教育脱贫的“最后一公里”难题，主要原因就是贫困地区的村小和教学点教师难以及时获得教育脱贫信息和教育扶贫帮助。贫困地区学校布局的相对分散，影响了贫困地区教师日常教学的开展。乡村教师面对现实的无力感是普遍现象。梦想项目以校（或教学点）为单位实施，项目校/点选出一位老师撰写项目书，全程执行并负责向基金会提供项目实施的全部资料。在项目资金的募集过程中，项目要求学校动员其他老师、学生家长以及亲戚朋友参与，但对参与的内容、方式不做固定、统一的要求。项目实施后，无论是直接负责还是间接参与的老师，都感受到了如何参与学校社会化支持体系的建设，切实提升了教师在当地的社会影响力，基于项目的培训也转变为日常教育教学创新的能力，最终达到改善贫困地区的教育质量的项目目标。

尽管多元投入机制一直是社会组织参与教育治理的主要政策点，但在现实中面临的落地难是普遍存在的。民办教育中的投入由于与市场机制内涵的逐利动机一体，这里不予讨论。如何动员社会公益力量投入教育，一直是关注的热点和亟待更好解决的政策难点。2020年初我国暴发新冠肺炎疫情，社会捐赠一时非常踊跃，一部分公益性质的服务比政府支持更早抵达患者和抗疫人员身边，但湖北慈善总会却将社会善款上缴财政，引发社会热议。教育是公共服务的重要领域，教育投入的不足特别是不均衡投入在过去和未来一段时期都是普遍存在的，亟待在政府机制之外创新社会机制，促进教育资源配置的公平公正，以克服市场机制私利性和政府机制的公共性困境。公共性困境一方面源于社会自身的“工具主义”陷阱；李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期，第125页。另一方面，源于与社会组织服务的对象、生存的土壤——与公民个人的脱离。中国人的社会观念较为缺乏家庭之外的集体认同、公民认同，不利于中国人的社会连接。2014年11月21日作者访谈北京GE基金会理事长的记录，北京市西城区陶然居写字楼209室。一旦公益性项目结束，公益服务也就结束，无法可持续。北京GE基金会的梦想项目为进一步提升教育脱贫效果，促进教育治理能力的现代化，提供了有益借鉴。

结论与建议

（一）社会组织“补充”政府教育扶贫的不足，需要进一步扩大社会组织常态化参与教育扶贫的政策空间

支持教师的实践成效显示，社会组织至少从三个方面“补充”了政府教育扶贫的不足。

一是从发展机会的覆盖面来看，社会组织发现、支持和陪伴的一批优秀乡村教师，是高层次政府培训难以覆盖的教师群体。尽管有超过30%的被访者表示参加过“国培”，但无论是参训的频次还是在覆盖面上，显然满足不了近三百万一线乡村教师的普遍需求，大多数的受访者表示，社会组织提供的公益奖项如果经由教育行政机制选拔，他们不太可能获得。贫困地区乡村教师是落实“教育脱贫一批”最后一公里最重要的载体，没有他们的积极参与，教育扶贫的路径和效果都将受到很大影响。这些获得社会组织支持的乡村教师，尽管大部分不是被行政奖励的优秀乡村教师，但是他们往往数十年扎根乡土、坚守教学点和村小一线，一方面“乡村教师”作为职业是他们的生计基础；另一方面，他们中的一部分人确确实实是爱着孩子们，并且主动去思考、实践可能有效且可能创新的教育教学方式。

二是从职后培训的内容来看，“实在”的社会组织供给弥补了“形式化”政府供给的不足。自上而下的政府培训，尤其是县级及以下层次的政府培训，培训的师资固化、内容陈旧缺乏更新，应付性的“形式”色彩过重，而在乡村教师看来，社会组织提供的培训，内容更贴近其需求、方式方法更有针对性、氛围轻松，真正能够激发其职业热情和职业认同。社会组织汇聚这样一群积极进取的乡村教师实践者，也在激发和凝聚着一股积极的乡村教育建设力量，并经由他们动员出乡村社区和全社会的资源，补齐农村教育这个教育现代化的最短板。正是在此意义上，社会组织支持的乡村教师群体范围和支持内容，与政府的工资、社会保障、绩效等倾斜性政策形成了一定的互补关系，提升了教育扶贫工作整体性。

三是动员更广泛范围内的社会资源，弥补了教育特别是义务教育县级管理的资源困境。教育发展的结构性差距在宏观上体现为城乡、发达地区与贫困地区的不同，在中观层次上就体现为县域教育投入差距。梦想项目的资源投入大部分来自项目学校所处县域之外的公益人士和公益组织，不再是单一的教育财政投入。这就是“民间力量”的体现。政府采取的系列乡村教师政策，为建设一支高素质、稳定且数量充足的教师队伍发挥了基础保障作用，但目前在中西部贫困地区特别是深度贫困地区的中小学校教师补充工作依然存在动力不足的现实问题。贫困地区教师职业缺乏吸引力的根本原因之一是收入保障不到位，再加上这些地区的工作环境、工作关系网络和家校共育中的系列难题，下不去、留不住、教不好难题始终没有得到可持续的根本缓解，再加上贫困地区生育观念、教育观念等因素的叠加，义务教育阶段的学生隐性辍学、反复辍学问题还将存在相当长的一段时期，这就更加需要乡村老师的全身心投入。只有切实增加教师发展的投入，才能相对提升乡村教师的岗位吸引力。在县域差距的现实约束下，社会组织的资源动员显然提供了一个补充路径。

我们看到，三个十年的反贫困政策和重要教育政策都将“投入”尤其是经济投入作为社会组织参与教师队伍建设、参与教育治理的主要政策路径，但是，案例访谈和问卷调查结果均显示，社会组织对直接参与教育扶贫项目的教师、他们的同事及乡村教师群体的“收入”影响都是相对最小的。这说明，“经济的投入”不是社会组织的主要优势，资源动员中的“资源”绝不只是经济，而更多是信息、教育理念和教育方法、社会认可、信任等非经济投入。故需要在未来的社会组织常态化参与教育扶贫、参与乡村发展的政策设计中，转变教育治理观念、扩大政策空间、丰富政策路径。在教育管理干部培训中，将社会组织参与教育扶贫的典型案例、成功经验和机制创新纳入培训模块，增强社会组织是“社会力量的重要组成部分”认识，更加鼓励和支持社会组织参与教育公共服务的提供。在参与的政策路径上，除了社会组织的主动参与外，各级教育职能相关部门特别是省级教育部门也需要主动吸纳社会组织的参与。如扩大政府购买服务的规模，加大对社会组织参与教育公共服务供给的宣传力度，还可以在教育规划、重大教育决策和政策论证过程中，吸纳社会组织的代表参与等方式，扩大社会组织参与教育治理的政策空间。

（二）社会组织创新了教育扶贫的理念、内容和方式，建议将社会组织参与教育扶贫的成功经验融入相对扶贫机制

社会组织的教育扶贫成效不仅是政府的“补充”，也为“创新”公共教育服务供给和教育治理体制机制提供了借鉴和启发。

一方面是转变教育扶贫和公共教育服务“见物不见人”理念，更多投入“教师”。社会组织对乡村教师的支持，更多地体现在信息供给、社会连接上，而非简单的“收入”改善上，问卷调查的统计描述结论也验证了这一判断，也即“提升经济收入”的政府职能被替代的可能性比例最低。社会组织通过发现、陪伴和支持一批富有教育情怀、家乡情结、丰富教育实践经历、自发创新教育方式方法的优秀乡村教师，有利于建设、巩固一支富有情怀的、高质量的贫困地区教师队伍，抓好了“教师”这个“第一教育资源”，农村贫困地区的长期教育发展就有了最扎实的依托和载体。问卷调查和个案访谈都显示，社会组织通过支持乡村教师，不仅为参与公益项目的乡村教师“本人”的职业信念、专业发展和生计改善都产生了积极的影响，而且这一积极影响产生了正向外部性，受益者所在学校和乡村教师群体也都因此受益。教师的工作热情、增强了的教育教学专业能力，都将转化为他们对学生的热情和教育教学创新积极性，进而持续提高贫困地区的教育质量。

另一方面是为优化公共教育服务供给结构、转变教育扶贫方式，为进一步完善政府教育治理体制机制提供了有价值的借鉴。一是整体上教育反贫困的主体责任依然在“政府”。尽管问卷调查对象多对政府教育管理成效持质疑态度，但是统计结果显示，近60%的乡村教师建设工作仍然被视为政府责任。政府的主导作用是通过大项目来解决一般性的共同问题，社会组织帮助解决政府扶贫中顾及不到或者还来不及做的事情，拾遗补阙，为政府提供可资借鉴的经验方法。政府供给的公共教育服务需要吸收社会组织具体经验，包括加强教育需求调查、动态调整服务内容，提高公共教育服务供需匹配度等。二是在教育扶贫决策机制上，要更加注重程序公正、实质公平。部分被访者认为政府的“职称”和“编制”这一典型教育职能可以为社会组织等替代的认知，引起了研究者的高度关注。通过深入的个案访谈发现，社会组织评优评先活动时对“事”不对“人”的遴选机制，在一定意义上与教育行政机制下基于地方教育社会网络的选优机制形成了鲜明的对比，“我不喜欢讨好领导人、我实诚、有话直说、喜欢提意见”等，常常出现在个案的语言描述中，这些不被“总是相信上面的”镇中心校负责人、县教育部门负责人欣赏的乡村校长这样解答笔者的疑问，由多方代表组建的评委会更加体现“程序公平公正”，正是因为社会组织的评优评先是一条完全不同于教育系统内部的评优机制，故在“编制”“职称”这样的高利益相关事项上，部分乡村校长认为可以由社会组织等方面第三方社会力量来实施。部分有情怀、有能力的乡村教师和乡村校长可能无法及时获取教育系统内政策信息时，社会组织为他们提供了另外一条通道，这个通道的主要特点是“倾听”“认可”，程序公正，这也是一条“蹊径”，是不同于单一的自上而下外控型供给的，扎根中国自下而上的鲜活实践的道路和政策创新机制。

在未来，我们可以将社会组织参与教育扶贫的典型做法、成功经验纳入相对扶贫机制的构建中。一是要认可社会组织的反贫困功能，更加重视社会组织参与教育扶贫。社会组织长期实施项目，在人力安排、经验、知识、技能的组织和方式选择上积累了详细的流程和操作方案，扶贫的瞄准性和效率高。他们对基层、对一线教育事务往往比教育职能部门工作人员更熟悉，王名：《社会组织是扶贫开发中不可忽视的力量》，http：//www.rmzxb.com.cn/c/2015-12-08/643685.shtml。能够更直接和有效地针对不同区域不同类型的教师和学生提供具体的、有针对性的服务与支持，需要充分发挥其自下而上的教育扶贫补充作用。二是需要将投入重点转向“人”。无论是购买社会组织的教育扶贫服务，还是推行薄弱学校改造等教育扶贫政策计划，都需要更加注重政策对象，包括社会组织从业人员、乡村教师的收入和社会保障，及其工作特点和家庭生活需要。三是要借中央关于解决形式主义突出问题为基层减负的政策东风，进一步解决教育领域的形式主义问题，重在落实、加强过程管理和成效评估，提高一线教师和学生的教育改革获得感。四是