耕地保护与土地整理工作历程

（一）耕地保护工作历程

根据国务院及国土管理系统颁布的有关法规、条例，结合1978年以来，耕地面积的减少和变化趋势，耕地保护的历程可划分为四个阶段（见图1、图2）。

图1 改革开放以来耕地面积的变化

图2 改革开放以来年净减少耕地面积

1.第一阶段（1978～1985年） 土地多头管理，耕地大量无序侵占

在这一阶段，农村已经建立了家庭承包制，确立了新型的耕地产权关系。1982年以前，中国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制。1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理、城市土地由建设部管理的格局。这一时期，农村非农产业在一些地区尤其是沿海经济发达地区和大城市周边地区得到了较快发展，这一定程度上带来了农村地区的耕地占用。由于经济实力的增强，一段时间内基本建设事业发展迅速，也导致了耕地被占用，耕地面积大量减少。但是，由于此阶段经济发展水平较低，经济发展与耕地保护的矛盾并不十分突出，加之农地承包到户改革所带来的粮食增产，使得耕地减少的问题并不十分突出。

2.第二阶段（1986～1996年） 土地管理法制化，启动基本农田保护

1986年中国开始实施《土地管理法》，土地管理尤其是耕地保护工作进入了新的阶段。1986年3月，中共中央、国务院发布《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，加强了耕地保护的力度；1992年11月，国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年7月，国务院发布《基本农田保护条例》，对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题做了规定，中国开始实施以耕地保护为目标的基本农田保护制度；1995年，国务院召开了全国